Af­markað vald er ekki endi­lega lítið vald

Davíð Þór Björgvinsson skrifaði nýlega fróðlega grein um Evrópusambandið og var einnig til viðtals á Sprengisandi 12. júlí sl. um efni hennar þar sem hann leitast við að leiðrétta það sem hann telur misskilning um yfirþjóðlegt vald sambandsins. Greinin er yfirveguð og vönduð og um margt er ég sammála honum.

Ég er til dæmis sammála því að valdheimildir Evrópusambandsins eru ekki ótakmarkaðar. Þvert á móti byggjast þær á stofnsáttmálum sambandsins og meginreglunni um framseldar valdheimildir. Evrópusambandið getur ekki einfaldlega tekið sér ný verkefni að eigin geðþótta. Ágreiningurinn snýst ekki um lagareglurnar heldur um mælikvarðann.

Davíð leggur megináherslu á hversu mörg svið falla undir yfirþjóðlegt vald. Ég tel að þegar metin eru áhrif á fullveldi skipti ekki síður máli hversu mikilvæg þau svið eru og hvernig valdinu er beitt. Það sem mér finnst vanta í umfjöllun Davíðs er greinarmunurinn á því að valdheimildir séu afmarkaðar annars vegar og því hversu stjórnskipulega þýðingarmiklar þær eru hins vegar.

Þetta er ekki sami mælikvarðinn.

Ef Ísland framseldi löggjafarvald sitt yfir sjávarútvegi til alþjóðastofnunar væri það mjög afmarkað framsal. Fáir myndu þó halda því fram að breytingin væri lítil. Sama á við um aðra málaflokka sem skipta íslenskt samfélag miklu máli. Umfang framsals verður ekki metið eingöngu eftir því hversu margir málaflokkar falla undir það heldur einnig eftir mikilvægi þeirra.

Davíð hefur rétt fyrir sér þegar hann bendir á að Evrópusambandið hefur einkarétt á tiltölulega fáum sviðum. En það er aðeins hluti myndarinnar. Langflest þau stefnumál sem skipta aðildarríkin miklu máli falla undir svokallaðar sameiginlegar valdheimildir. Þar má nefna innri markaðinn, umhverfismál, landbúnað, samgöngur, orkumál og hluta dóms- og innanríkismála. Á þessum sviðum geta bæði Evrópusambandið og aðildarríkin sett reglur. En þegar Evrópusambandið hefur nýtt valdheimildir sínar verða aðildarríkin að laga landsrétt sinn að þeirri löggjöf. Þess vegna nægir ekki að horfa eingöngu til þeirra fáu sviða þar sem Evrópusambandið fer eitt með valdheimildir þegar metin eru áhrif aðildar á íslenskt fullveldi.

Í grein sinni leggur Davíð áherslu á að yfirþjóðlegt vald Evrópusambandsins þjóni fyrst og fremst rekstri innri markaðarins og að á öðrum sviðum líkist samstarfið að mestu hefðbundnu samstarfi sjálfstæðra ríkja. Ég tel að sú mynd sé of einföld.

Ástæðan er meðal annars sú að Evrópusambandið hefur ekki staðið í stað. Frá Maastricht-sáttmálanum árið 1992 hefur samstarfið þróast í átt til aukinnar samþættingar. Með Amsterdam-, Nice- og Lissabon-sáttmálunum hafa fleiri málaflokkar færst undir aukinn meirihluta í ráðherraráðinu og hlutverk Evrópuþingsins aukist. Um leið

hefur Evrópudómstóllinn átt stóran þátt í að móta réttarkerfi sambandsins með dómum sem hafa haft víðtæk áhrif á þróun þess.

Þessi þróun skiptir máli vegna þess að ekki er nægilegt að líta aðeins til þess hvernig valdheimildir Evrópusambandsins eru afmarkaðar í dag. Einnig þarf að horfa til þess hvernig sambandið hefur þróast frá upphafi. Evrópudómstóllinn lýsti þegar árið 1963 í Van Gend en Loos Evrópubandalaginu sem nýrri réttarreglu þar sem aðildarríkin hefðu takmarkað fullveldisrétt sinn á afmörkuðum sviðum. Sú lýsing var eðlileg á þeim tíma. En síðan hafa Maastricht-, Amsterdam-, Nice- og Lissabon-sáttmálarnir fært sambandinu ný verkefni og aukið beitingu meirihlutaákvarðana. Þótt hvert skref hafi verið afmarkað hefur samanlögð þróun orðið sú að Evrópusambandið gegnir í dag mun víðtækara stjórnskipulegu hlutverki en fyrir þrjátíu eða fjörutíu árum. Það er þessi þróun sem ég tel að verði einnig að vera hluti af umræðunni um fullveldi Íslands.

Stundum er því haldið fram að þeir sem eru andvígir aðild telji sig geta séð inn í framtíðina þar sem enginn viti hvernig hugsanlegur aðildarsamningur muni líta út. Ég held að þar sé verið að misskilja eðli ágreiningsins. Hann snýst ekki um skyggnigáfu heldur mat á óvissu. Ég þykist ekki geta sagt til um hvernig Ísland eða Evrópusambandið verða eftir tuttugu eða þrjátíu ár. En þegar meta á tvo ólíka kosti er eðlilegt að spyrja hvor þeirra feli í sér meiri stjórnskipulega óvissu. Að mínu mati er meiri ástæða til að ætla að stjórnskipan Íslands þróist áfram með svipuðum hætti ef landið stendur utan Evrópusambandsins. Alþingi verður áfram löggjafi, íslensk stjórnvöld fara með framkvæmdavaldið og íslenskir dómstólar fara með dómsvaldið innan þess alþjóðlega samstarfs sem Ísland kýs sjálft að taka þátt í. Með aðild yrði Ísland hins vegar hluti af stjórnskipulegu kerfi sem hefur tekið verulegum breytingum á undanförnum áratugum og heldur áfram að þróast. Saga Evrópusambandsins sýnir að samþættingin hefur aukist í áföngum og nú eru reglulega settar fram hugmyndir um frekari samþættingu á nýjum sviðum, meðal annars í varnarmálum og fjármálum. Hvort þær ná fram að ganga veit enginn. En það undirstrikar að þróunin hefur ekki verið kyrrstæð. Þar tel ég einfaldlega að stjórnskipuleg óvissa sé meiri.

Davíð bendir réttilega á að Ísland hefði við aðild fulltrúa í stofnunum Evrópusambandsins og hefði áhrif á mótun reglna sem við tökum nú að verulegu leyti upp í gegnum EES-samninginn án þess að eiga þar atkvæðisrétt.

Það er rétt. En það er aðeins önnur hlið málsins.

Hin hliðin er sú að með aðild yrði Ísland bundið af ákvörðunum sem teknar eru með auknum meirihluta á fjölmörgum sviðum sem EES-samningurinn tekur ekki til í dag. Þar væri ekki lengur um að ræða hefðbundið samstarf fullvalda ríkja þar sem hvert ríki getur staðið utan ákvörðunar ef það kýs, heldur þátttöku í réttarkerfi þar sem niðurstaða meirihlutans verður bindandi einnig fyrir þau ríki sem voru á annarri skoðun.

Þar liggur að mínu mati kjarni umræðunnar.

Ég tel því ekki rétt að gera lítið úr þeirri fullveldistakmörkun sem felst í aðild með þeim rökum einum að valdheimildir Evrópusambandsins séu afmarkaðar. Þótt það sé rétt lýsing á lagalegum ramma sambandsins segir hún ekki alla söguna um stjórnskipulega þýðingu þess að færa ákvörðunarvald frá Alþingi til sameiginlegra stofnana. Þegar metin eru áhrif aðildar á fullveldi skiptir ekki aðeins máli hversu margir málaflokkar falla undir slíkt framsal heldur einnig hversu mikilvægir þeir eru og með hvaða hætti ákvarðanir eru teknar á þeim sviðum. Afmarkað framsal getur haft verulega stjórnskipulega þýðingu. Þar liggur að mínu mati ágreiningurinn. Mælikvarðinn er ekki hvort framsalið sé afmarkað heldur hvaða stjórnskipulega þýðingu það hefur. Eru Íslendingar tilbúnir að láta bindandi ákvarðanir á lykilsviðum færast frá Alþingi til stofnana Evrópusambandsins?

Höfundur er lögmaður.