Er varnar­samningurinn við Banda­ríkin í hættu?

Á undanförnum misserum hefur staða NATO orðið sífellt óvissari í ljósi yfirlýsinga núverandi Bandaríkjaforseta um stefnu ríkisins gagnvart bandalaginu. Forsetinn hefur ítrekað gagnrýnt NATO, kallað eftir auknum framlögum bandamanna, sýnt af sér fjandsamlega framkomu gagnvart bandalagsríkjum sem og öðrum. Auk þess hefur hann látið að því liggja að Bandaríkin gætu dregið sig í hlé frá skuldbindingum sínum, þar á meðal frá lykilákvæði Norður-Atlantshafssamningsins, 5.gr,. sem kveður á um að árás á eitt bandalagsríki sé árás á þau öll. Evrópskir leiðtogar hafa brugðist við þessari óvissu með því að leggja áherslu á aukið sjálfstæði í varnarmálum og styrkja varnir álfunnar.

Þessi þróun hefur óhjákvæmilega vakið spurningar um framtíð öryggisstefnu Íslands og varnarsamningsins frá 1951. Án eigin herafla hefur Ísland reitt sig á varnarsamstarf við Bandaríkin og NATO. Ef Bandaríkin segðu sig úr bandalaginu stæði Íslendingar frammi fyrir stórfelldum breytingum á öryggisumhverfi sínu. Þar sem varnarsamningurinn frá 1951 var gerður á forsendum aðildar beggja ríkja að NATO, mætti velta fyrir sér hvort hann héldi gildi sínu eða hvort lagalegur og pólitískur grundvöllur hans myndi bresta.

Forsendur Varnarsamningsins frá 1951

Varnarsamningurinn við Bandaríkin og NATO aðild Íslands og Bandaríkjanna tengjast nánum böndum. Það sést vel þegar rýnt er í formála samningsins og 1. gr hans. Í formálanum kemur eftirfarandi fram:

„Þar sem Íslendingar geta ekki sjálfir varið land sitt, en reynslan hefur sýnt, að varnarleysi lands stofnar öryggi þess sjálfs og friðsamra nágranna þess í voða, og þar sem tvísýnt er um alþjóðamál, hefur Norður-Atlantshafsbandalagið farið þess á leit við Ísland og Bandaríkin, að þau geri ráðstafanir til, að látin verði í té aðstaða á Íslandi til varnar landinu og þar með einnig til varnar svæði því, sem Norður-Atlantshafssamningurinn tekur til, með sameiginlega viðleitni aðila Norður-Atlantshafssamningsins til að varðveita frið og öryggi á því svæði fyrir augum. Samningur sá, sem hér fer á eftir, hefur verið gerður samkvæmt þessum tilmælum.“

Í 1. gr. samningsins segir eftirfarandi:

„Bandaríkin munu fyrir hönd Norður-Atlantshafsbandalagsins og samkvæmt skuldbindingum þeim, sem þau hafa tekist á hendur með Norður-Atlantshafssamningnum, gera ráðstafanir til varnar Íslandi með þeim skilyrðum, sem greinir í samningi þessum.“

Lagaleg áhrif á varnarsamninginn frá 1951

Ef Bandaríkin segðu sig úr NATO verður að spyrja þeirra spurningar hvernig fari með samninga sem eru nátengdir aðildar Bandaríkjanna að bandalaginu og hreinlega forsenda samningsgerðarinnar. Bandaríkin (sem og Ísland) gæti haldið því fram að slík ákvörðun fæli í sér grundvallarbreytingu á forsendum í skilningi 62. gr. Vínarsamningsins um milliríkjasamninga (Vienna Convention on the Law of Treaties). Þar sem samningurinn var gerður í ljósi sameiginlegra skuldbindinga beggja ríkja innan NATO mætti halda því fram að lagalegur og öryggispólitískur grundvöllur hans væri ekki lengur til staðar.

Hins vegar hefur varnarsamningurinn sjálfur að geyma skýrt ákvæði í 7. gr. sem heimilar hvoru samningsríki um sig að óska eftir endurskoðun hans í samstarfi við NATO. Ef slíkt mat leiðir ekki til samkomulags innan sex mánaða gæti annað hvort ríkið sagt samningnum upp með tólf mánaða fyrirvara. Því væri lagalega einfaldasta leiðin fyrir Bandaríkin (eða eftir atvikum Ísland) að virkja þetta ákvæði og hefja formlegt ferli til að meta gildi varnarsamningsins í nýjum öryggisveruleika. Að því gefnu að Bandaríkin hafi áhuga á að virða skuldbindingar sínar gagnvart bandamanni sínum.

Þá er einnig sá möguleiki að Bandaríkin gætu sjálf ákveðið að bakka út úr varnarsamningnum, jafnvel án formlegrar úrsagnar úr NATO. Þar sem varnarsamningurinn byggir á því að Bandaríkin annist varnir Íslands fyrir hönd NATO, gætu bandarísk stjórnvöld rökstutt að skuldbindingarnar sem þar er kveðið á um væru háðar pólitískri stefnu þeirra og ekki lengur í samræmi við öryggishagsmuni þeirra. Slíkur einhliða viðsnúningur myndi setja Ísland í þá stöðu að þurfa að leita annarra leiða til að tryggja varnir sínar. Rétt er þó að taka fram að undirrituðum er ekki kunnugt um að eitthvað slíkt sé í spilunum.

Valkostir Íslands

Miðað við að varnarsamningurinn frá 1951 hefur verið hornsteinn íslenskra varna í áratugi, myndi möguleg úrsögn Bandaríkjanna úr NATO eða afturköllun þeirra frá varnarskuldbindingum sínum kalla á ítarlega stefnumótandi endurskoðun af hálfu íslenskra stjórnvalda.

Ein leið væri að semja um nýjan tvíhliða varnarsamning við Bandaríkin, jafnvel þótt þau hefðu sagt sig úr NATO eða ákveðið að falla frá varnarskuldbindingum sínum. Bandaríkin hafa áframhaldandi öryggishagsmuni á Norður-Atlantshafi og gætu haldið varnarsamstarfi við Ísland utan NATO, líkt og þau gera við ríki á borð við Japan og Suður-Kóreu.

Önnur leið væri að Ísland héldi áfram aðild sinni að NATO en dýpkaði varnarsamstarf sitt við evrópsk aðildarríki bandalagsins. Þar mætti sérstaklega horfa til varnarsamstarfs sameiginlegu viðbragðssveitarinnar (Joint Expeditionary Force, JEF), varnarsamstarfs Norðurlanda (NORDEFCO) og aukins stuðnings frá Bretlandi, Kanada og öðrum evrópskum bandamönnum.

Evrópusambandsaðild

Enn fremur mætti velta fyrir sér hvort að umrætt ástand geri ekki aðild að ESB að álitlegri kost en áður. Ef Ísland gerðist aðili að ESB gæti Ísland tekið þátt í varnarsamstarfi þess. Með aðild að ESB yrði Ísland bundið af 7. mgr. 42. gr. hins svokallaða Lissabon-sáttmálasem kveður á um gagnkvæmar varnarskuldbindingar milli aðildarríkja sambandsins:

„Verði aðildarríki fyrir vopnaðri árás á yfirráðasvæði sínu skal hinum aðildarríkjunum vera skylt að bjóða fram hjálp sína og aðstoð eins og þau frekast geta, í samræmi við 51. gr. sáttmála Sameinuðu þjóðanna.“

Einnig gæti Ísland tekið virkan þátt í varnar- og öryggissamstarfi ESB, svo sem PESCO, sem miðar að sameiginlegri uppbyggingu varnar- og hernaðargetu Evrópuríkja. Þrátt fyrir að ESB sé ekki varnarbandalag á borð við NATO hefur varnarsamstarf þess stóraukist á síðustu árum, einkum í ljósi ólöglegs árásarstríðs Rússlands á Úkraínu og aukinnar áherslu á evrópska öryggissamvinnu.

Hlutleysi

Loks mætti velta upp möguleikanum á hlutleysisstefnu. Fyrir mörgum kann hlutleysi að hljóma góður kostur en vekja verður athygli á að hlutlaus ríki verða að geta varið eigið hlutleysi. Þar sem staðsetning Íslands er hernaðarlega mikilvæg er ekki hægt að líta fram hjá þeirri skyldu. Sú skylda kallar á nokkuð sterkar varnir og kallar á umtalsverða endurskoðun á varnar- og öryggismálum hérlendis.

Nýjar aðstæður

Óvissan um framtíð NATO hefur vakið mikilvægar spurningar um stöðu Íslands í varnar- og öryggismálum. Hver sem niðurstaðan verður í samskiptum Bandaríkjanna og Evrópu, stendur Ísland frammi fyrir óumflýjanlegri endurskoðun á varnar- og öryggismálum sínum. Það þarf að bregðast hratt og markvisst við breyttum aðstæðum og taka skýra afstöðu til þess hvaða varnarskipan er best til þess fallin að tryggja öryggi landsins. Það öfluga teymi sérfræðinga sem leiðir varnar- og öryggismál Íslands innan utanríkisráðuneytisins og annarra lykilstofnana ríkisins er fyllilega treystandi til að standa vörð um íslenska hagsmuni og leiða landið og borgara þess í gegnum öldusjó alþjóðakerfisins.

Höfundur er prófessor við lagadeild Háskólans á Bifröst.