Um­fjöllun hags­muna­sam­taka fyrir­tækja um verð­lagningu – Reglur sam­keppnis­laga

Á föstudaginn var, þann 22. október, gaf Samkeppniseftirlitið út tilkynningu þar sem vakin var athygli á því að umfjöllun hagsmunasamtaka um verð og verðlagningu fyrirtækja undir þeirra hatti væri sérstaklega varhugaverð og ætti ekki að eiga sér stað.

Samtök atvinnulífsins (SA), Viðskiptaráð Íslands (VÍ) og Bændasamtök Íslands brugðust opinberlega við þessari tilkynningu.

Í sameiginlegri yfirlýsingu SA og VÍ, undir fyrirsögninni „dæmalaus aðför Samkeppniseftirlitsins að upplýstri umræðu“, fullyrða þau að Samkeppniseftirlitið sé komið langt út fyrir lögbundið hlutverk sitt. Er varpað fram ýmsum spurningum sem virðast eiga að sýna fram á það. Í viðtalisagði framkvæmdastjóri SA tilkynningu Samkeppniseftirlitsins „fjarstæðukennda“ og „heimóttarlega“.

Í tilkynningu Bændasamtaka Íslands er hlutverk þeirra útskýrt og áréttað að samtökin fylgi lögum og reglum í hvívetna.

Viðbrögð SA og VÍ sýna að full þörf var á því að vekja athygli á þeim skorðum sem samkeppnislög setja starfsemi og fyrirsvari hagsmunasamtaka fyrirtækja. Í þágu upplýstrar umræðu er rétt að rifja upp ákvæði samkeppnislaga að þessu leyti og svara um leið nokkrum spurningum sem settar eru fram í tilkynningu samtakanna og umfjöllun fjölmiðla.

12. gr. samkeppnislaga setur hagsmunasamtökum fyrirtækja mikilvægar skorður

Í 12. gr. samkeppnislaga segir að samtökum fyrirtækja sé óheimilt að ákveða samkeppnishömlur eða hvetja til hindrana sem bannaðar eru samkvæmt lögunum. Í lögskýringargögnum kemur fram að í ákvæðinu „sé hnykkt á því að jafnt samtökum fyrirtækja sem fyrirtækjunum sjálfum er óheimilt að standa að eða hvetja til hindrana sem brjóta í bága við bannákvæði þessara laga ...“.

Ljóst er samkvæmt þessu að ákvæði 12. gr. felur í sér sjálfstætt brot á samkeppnislögum, en efnisinntak þess kemur einnig fram í banni 10. gr. samkeppnislaga við ólögmætu samráði. Ákvæði 12. gr. er sambærilegt þeim reglum sem gilda annars staðar á Evrópska efnahagssvæðinu og hefur verið túlkað í ákvörðunum, úrskurðum og dómum.

Hugtökin að „ákveða samkeppnishömlur eða hvetja til hindrana“ taka til allra aðgerða og ráðstafana samtaka fyrirtækja sem ætlað er að stuðla að því að aðildarfyrirtæki hegði sér með tilteknum hætti. Það leiðir af orðlagi ákvæðisins að ákvörðun eða hvatning getur verið í hvaða formi sem er.

Fjallað hefur verið um beitingu þessa ákvæðis í ýmsum úrlausnum eftirlitsins. Þannig hafa samkeppnisyfirvöld hér á landi tekið ákvarðanir í á öðrum tug mála þar sem samtök fyrirtækja hafa verið talin ganga gegn 12. gr. samkeppnislaga með umfjöllun um verð eða öðrum samkeppnishindrunum.

Þá fjallaði Samkeppniseftirlitið sérstaklega um þetta í kafla IV (bls. 30 og áfram) í skýrslu eftirlitsins nr. 1/2008, Viðskiptasamningar birgja og annað samstarf fyrirtækja á matvörumarkaði. Var sá kafli skrifaður í tilefni af því að talsmenn fyrirtækja á dagvörumarkaði og samtök þeirra höfðu tjáð sig opinberlega um verðhækkanir á matvörum. Hafði Samkeppniseftirlitið séð sig knúið til að birta opinbera tilkynningu í lok mars 2008, til þess að árétta skyldur fyrirtækja og samtaka þeirra, með líkum hætti og núna.

Í skýrslunni segir m.a. um þetta:

„Óumdeilt er að starfsemi samtaka fyrirtækja getur verið gagnleg og haft jákvæð áhrif á mörkuðum, t.d. hagsmunagæsla gagnvart stjórnvöldum í því skyni að bæta rekstrarskilyrði fyrirtækja. Hins vegar getur samvinna fyrirtækja innan slíkra samtaka verið viðkvæm í samkeppnislegu tilliti. Á þetta ekki síst við ef keppinautar í tiltekinni atvinnugrein hittast reglubundið og fjalla um málefni sem áhrif geta haft á samkeppni milli þeirra. Getur slíkt skapað skilyrði fyrir samvinnu og gagnkvæmt tillit milli viðkomandi fyrirtækja sem dregið getur úr hvata til samkeppni. „

Í skýrslunni eru jafnframt rakin fordæmi úr evrópskum samkeppnisrétti og skrif fræðimanna.

Hvað mega hagsmunasamtök og hvað ekki?

Í skýrslunni sem fyrr er getið eru settar fram ítarlegar leiðbeiningar til samtaka fyrirtækja um túlkun á áðurnefndri 12. gr. samkeppnislaga. Meðal annars eru talin upp dæmi um háttsemi sem farið geti gegn 12. gr., sbr. 10. gr. samkeppnislaga. Áréttað er t.d. að eftirfarandi háttsemi geti verið ólögmæt (sjá bls. 32):

• „Umfjöllun eða umræður um verð, verðþróun, viðskiptakjör, verðbreytingar á aðföngum og öðrum kostnaðarliðum.“
• „Umfjöllun eða umræður um rekstrar-, efnahags- eða viðskiptalega stöðu keppinauta eða viðskiptavina aðildarfélaga.“

Á Íslandi ríkir fákeppni á ýmsum mikilvægum mörkuðum. Í dómi Hæstaréttar frá 7. janúar 2021 í máli nr. 42/2019 var þetta tekið fram: „Fákeppnismarkaðir eru sérstaklega viðkvæmir fyrir hvers konar samstarfi keppinauta þar sem auðveldara er að viðhafa samráð eða samkeppnishamlandi samhæfingu við slíkar aðstæður og því enn ríkari ástæða til að standa vörð um sjálfstæða ákvarðanatöku keppinauta og þá samkeppni sem ríkt getur á markaðnum þrátt fyrir fákeppnina […].“Í dómi Hæstaréttar Íslands frá 1. desember 2016 í máli nr. 360/2015 segir að mikilvægt sé á fákeppnismarkaði að fyrir hendi sé óvissa fyrirtækja „sem í hlut eiga, um hegðun keppinautanna“.

Má því ljóst vera að brýnt er að talsmenn samtaka fyrirtækja grípi ekki til neinna aðgerða sem með óeðlilegum hætti dragi úr æskilegri óvissu á markaði og sjálfstæðri ákvarðanatöku aðildarfyrirtækja sem keppa á markaði.

Í tilkynningu SA og VÍ sem vísað er til í upphafi er varpað fram ýmsum spurningum um hvað megi og hvað megi ekki í opinberri umfjöllun um verðlagsmál.

Spurt er t.d. hvort SA „megi ekki lengur“ tjá sig um efni ársfjórðungslegrar könnunar á meðal fyrirtækja um stöðu og horfur í efnahagslífinu, sem samtökin koma að í samstarfi við Seðlabanka Íslands. Svarið við því er jú, hagsmunasamtök mega tjá sig um slíkar kannanir eða versnandi efnahagsaðstæður. Í þeirri umfjöllun verða samtökin hins vegar að gæta sín í opinberri umræðu eða umfjöllun á vettvangi fyrirtækja um túlkun á niðurstöðum könnunar.

Í umfjöllun um þessi mál hafa talsmenn hagsmunasamtaka fleiri en einn valkost. Það er t.d. munur á annars vegar því hvort talsmaður samtaka stígur fram og spáir því að fyrirtæki muni hækka verð eða tjáir sig um nauðsyn þess, og hins vegar því að talsmaðurinn reifi hækkandi hrávöruverð og versnandi aðstæður, en taki um leið fram að það sé fyrirtækjanna sjálfra að finna leiðir til að bregðast við því, s.s. með hagræðingaraðgerðum eða breytingum á kjörum. Fyrri valkosturinn er varhugaverður og getur farið gegn samkeppnislögum því aðildarfyrirtæki samtakanna geta tekið ummælin sem vísbendingu um að nú sé tækifæri til að huga að verðhækkunum, óháð aðstæðum viðkomandi fyrirtækis. Seinni valkosturinn felur ekki í sér slíkar vísbendingar og er því í lagi.

SA og VÍ spyrja einnig hvort hagsmunasamtök fyrirtækja megi tjá sig um vaxtahækkanir. Svarið við því er já. Það er ekki í andstöðu við 12. gr. samkeppnislaga þegar samtök fyrirtækja fjalla opinberlega um vaxtaákvarðanir Seðlabankans eða aðra þætti sem varða efnahagsmál og almenn starfskilyrði fyrirtækja. Eftir sem áður verða hagsmunasamtök fyrirtækja að gæta þess að aðildarfyrirtækin getið ekki litið á á umfjöllun samtakanna sem vísbendingu um að nú séu verðbreytingar tímabærar. Mikilvægt er að aðildarfyrirtækin taki ákvarðanir um verðbreytingar sem og aðrar ákvarðanir um rekstur sinn með sjálfstæðum hætti.

Spurt er einnig hvort settar verði „skorður á Seðlabankann að tjá sig um verðlag í landinu“, eða greiningaraðila, t.d. innan viðskiptabankanna. Svarið við því er nei. Seðlabankinn telst ekki samtök fyrirtækja í skilningi 12. gr. og það gera greiningardeildir bankanna almennt ekki heldur.

Árétta ber einnig að verkalýðssamtök eins og ASÍ, BHM og fleiri, eru ekki bundin af samkeppnislögum að þessu leyti.

Hagsmunasamtök fyrirtækja skera sig úr þeim hópi sem hér er nefndur, því aðilar að samtökum fyrirtækja eru oft öll eða flest fyrirtæki í viðkomandi atvinnugrein, eða -greinum, og talsmenn slíkra samtaka tala þá í nafni greinarinnar allrar. Augljóst er að ummæli þeirra geta haft mikil áhrif á meðal fyrirtækja. Af þeim sökum hafa ákvæði 12. gr. samkeppnislaga mikla þýðingu.

Þá vitna SA og VÍ til þess að norsku vinnuveitendasamtökin, NHO, hafi birt greiningu á horfum í norsku atvinnulífi og sagt að ekki sé vitað til þess að samtökin megi ekki birta slíkar niðurstöður. Eins og áður sagði gengur slík upplýsingaöflun ekki gegn samkeppnislögum nema henni sé ætlað að skapa aðstæður til ólögmæts samráðs. Hins vegar verða norsku vinnuveitendasamtökin, eins og þau íslensku, að gæta sín í því hvernig niðurstöðurnar eru nýttar og frá þeim sagt.

Hagsmunasamtök verða að þekkja reglurnar sem þau eiga að hlíta – Neytendur í forgrunni

Eins og framangreind umfjöllun sýnir getur verið vandasamt fyrir hagsmunasamtök fyrirtækja og talsmenn þeirra að feta rétta línu í störfum sínum. Engu að síður má gera afdráttarlausa kröfu til þess að slík samtök búi yfir þekkingu og hafi mótað sér innri verklagsreglur sem tryggja að starfsemi þeirra sé í samræmi við lög að þessu leyti.

Skilja má yfirlýsingu SA og VÍ svo að þessu sé ábótavant. Ef sá skilningur er réttur er áríðandi að bæta úr því án tafar.

Það má nefnilega ekki gleyma því að ákvæðum samkeppnislaga er m.a. ætlað að vernda neytendur og stuðla að almennri hagsæld. Hagsmunasamtök fyrirtækja verða að bera virðingu fyrir því.

Samkeppniseftirlitið dregur ekki í efa að ytri aðstæður í atvinnulífinu geti tímabundið verið neikvæðar, s.s. vegna hækkunar hrávöruverðs, vöruskorts o.fl. Ekki má hins vegar gleyma því að afkoma fyrirtækja á ýmsum mikilvægum neytendamörkuðum hefur verið góð, ef marka má nýleg uppgjör. Jafnframt eru víða tækifæri til hagræðingar. Því getur hækkun verðs til neytenda ekki verið fyrsti eða eini valkosturinn fyrirtækja á samkeppnismarkaði þegar fást þarf við tímabundnar versnandi aðstæður.

Tilkynning Samkeppniseftirlitsins var sett fram til að hnykkja á þessum mikilvægu reglum, en fól ekki í sér neina afstöðu um lögmæti eða ólögmæti þeirra ummæla forsvarsmanna hagsmunasamtaka sem vitnað var til. Viðbrögðin sýna að þörf var á því að vekja máls á þessum leikreglum samkeppnislaganna.

Höfundur er forstjóri Samkeppniseftirlitsins.