Fræðimenn greinir á um hvort valdframsal þriðja orkupakkans rúmist innan stjórnarskrár

Sú leið sem er farin með upptöku tilskipana þriðja orkupakkans samrýmist tveggja stoða kerfi EES-samningsins að mati Skúla Magnússonar dósents og héraðsdómara. Ágreiningur er hins vegar meðal fræðimanna í lögfræði um hvort valdframsalið sé nægilega vel afmarkað og skilgreint þannig að það rúmist innan íslensku stjórnarskrárinnar.

Engar heimildir er að finna í íslensku stjórnarskránni fyrir framsali ríkisvalds til alþjóðlegra stofnana. Eftir gildistöku EES-samningsins hefur þróun Evrópusambandsréttarins verið í þá átt að miðlægum stofnunum sambandsins hefur í auknum mæli verið falið vald til að taka ákvarðanir sem eru bindandi fyrir aðildarríki sambandsins. Í kjölfar þessarar þróunar hafa vaknað álitaefni um hvernig bæri að leysa úr þessu gagnvart EFTA-ríkjunum, Íslandi, Noregi og Liechtenstein sem fylgja svokölluðu tveggja stoða kerfi. Í því sambandi vakna stöðugt fleiri spurningar hér á landi um hvort farið sé út fyrir mörk íslensku stjórnarskrárinnar með þróun EES-samningsins og innleiðingu nýrra gerða sem stefna að auknu valdframsali til alþjóðastofnana. Þannig má segja að forsendur þær sem lágu fyrir þegar EES-samningurinn tók gildi árið 1994 hafi breyst í mjög veigamiklum atriðum á undanförnum aldarfjórðungi.

ACER mun leggja málin upp fyrir ESA

Eitt umdeildasta álitaefnið varðandi þriðja orkupakkann svokallaða snýr að valdheimildum Samstarfsstofnunar eftirlitsaðila á orkumarkaði, ACER. Um er að ræða miðlæga stofnun Evrópusambandsins sem getur tekið bindandi ákvarðanir gagnvart aðildarríkjum ESB. Meðal annars um aðgang að raforkumarkaði. Með upptöku reglugerðar um ACER í EES-samninginn er valdheimildum stofnunarinnar gagnvart EFTA-ríkjunum Íslandi, Noregi og Liechtenstein komið fyrir hjá ESA, eftirlitsstofnun EFTA. Áhyggjur af valdframsali hér snúa að því að ACER muni í reynd undirbúa ákvarðanir fyrir ESA því ACER á að hafa frumkvæði að og undirbúa þessar ákvarðanir með því að setja fram tillögu eða „uppkast“ að þeim. Þannig lúta þessar áhyggjur einkum að því að valdið verði í reynd hjá ACER en aðeins að formi til hjá ESA. Þessar ákvarðanir varðandi raforkumarkaðinn hafa hins vegar enga þýðingu hér á landi á meðan Ísland er ekki tengt evrópskum raforkumarkaði með sæstreng. Þær gætu hins vegar haft þýðingu síðar fari svo að slíkur sæstrengur verði lagður og Ísland þannig tengt við raforkumarkað Evrópu.

Friðrik Árni Friðriksson Hirst, lögfræðingur og framkvæmdastjóri Lagastofnunar Háskóla Íslands, vann álitsgerð í tengslum við þriðja orkupakkann ásamt Stefáni Má Stefánssyni prófessor emeritus. Í álitsgerð þeirra er nokkrum áhyggjum lýst af því að svigrúm ESA til að endurskoða eða hafna ákvörðunum sem ACER teiknar upp verði takmarkað. Þar segir: „Þrátt fyrir að valdið sé þannig formlega hjá ESA er ljóst að ACER mun hafa mikið að segja um efni ákvarðana sem ESA tekur á grundvelli reglugerðarinnar, enda semur ACER drög að ákvörðunum og leggur þau fyrir ESA. Það má því velta fyrir sér hvort ákvörðunarvaldið sé í raun hjá ACER og að hlutverk ESA sé aðallega formlegs eðlis í því skyni að fyrirkomulag reglugerðarinnar samræmist betur tveggja stoða kerfinu. Færa má rök fyrir því að í raun sé ákvörðunarvaldið að hluta til framselt stofnun sem heyrir undir Evrópusambandið og stendur utan EFTA-stoðarinnar, þ.e. ACER.“ (bls. 31). 

Skúli Magnússon, dósent við lagadeild HÍ og dómari við Héraðsdóm Reykjavíkur, vann einnig álitsgerð um þriðja orkupakkann og kom fyrir utanríkismálanefnd Alþingis í gær til að kynna efni hennar og svara spurningum.

„Það er ljóst að þessari Evrópusambandsstofnun [ACER] er þarna veitt meiri áhrif en myndu leiða af þessari hefðbundnu tveggja stoða lausn sem við þekkjum til dæmis úr samkeppnismálum og málum um ríkisaðstoð. Á móti kemur að EFTA-ríkin hafa ákveðin áhrif inni í hlutaðeigandi ESB-stofnun, ACER. Þannig að þetta eru svolítið kaup kaups. Hin formlega ákvörðun og neitunarvald er síðan hjá Eftirlitsstofnun EFTA. Þannig að þetta er afbrigði af tveggja stoða lausninni eða tveggja stoða fyrirkomulaginu sem ég tel að frá lagalegu sjónarmiði tryggi jafnræði og gagnkvæmni ekki með lakari hætti en EES-samningurinn sjálfur. Við verðum að muna að EES-samningurinn í heild sinni gengur út á að við tökum upp reglur frá Evrópusambandinu og framfylgjum þeim eins og stofnanir Evrópusambandsins gera,“ segir Skúli í samtali við fréttastofu.

Í álitsgerð sinni kemst Skúli að þeirri niðurstöðu að valdframsalið, samkvæmt reglugerð nr. 713/2009 um ACER og er hluti af þriðja orkupakkanum, rúmist innan stjórnarskrárinnar þar sem valdframsalið sé vel skilgreint og á afmörkuðu sviði.

„Með hliðsjón af þeim viðmiðum, sem almennt er viðurkennt að leggja beri til grundvallar við mat á stjórnskipulegri heimild til framsals valdheimilda til alþjóðlegra stofnana, er það niðurstaða mín að það framsal valdheimilda, sem leiðir af innleiðingu reglugerðar nr. 713/2009 í íslensk lög, myndi fullnægja því skilyrði að teljast nauðsynlegt vegna alþjóðasamvinnu sem Ísland tekur þátt í og einnig helgast af mikilvægum hagmunum ríkisins eins og þeir hafa verið metnir af Alþingi og öðrum þar til bærum stjórnvöldum.“ segir í álitsgerð Skúla.

Skúli áréttar í samtali við fréttastofu að valdframsalið sé nægilega afmarkað. „Það er mín niðurstaða að það framsal valds sem hér er um að ræða fari fram á mjög þröngu sviði, heimildirnar séu vel skilgreindar enda eru mjög ítarlegar reglur á bak við þær. Ég held að það sé rétt að vekja athygli á því að lýsingin á þessum heimildum er ekki háð neinum ágreiningi meðal fræðimanna. Við erum öll sammála um það að hin stjórnskipulegu álitamál lúta að heimildum ACER og þá Eftirlitsstofnunar EFTA til þess að taka ákvarðanir um ágreining sem kann að koma upp vegna flutnings raforku um samtengil, í okkar tilviki sæstrengs, á milli tveggja ríkja EES-svæðisins. Það er enginn fræðimaður að tala um það að ACER eða Eftirlitsstofnun EFTA fari að taka ákvarðanir um lagningu sæstrengs. Slíkt er algjörlega úr lausu lofti gripið,“ segir Skúli. 

Telja verulegan vafa á því að valdframsalið rúmist innan stjórnarskrár

Ljóst er að ágreiningur er meðal fræðimanna í lögfræði um hvort valdframsalið sé vel skilgreint og afmarkað enda segir í álitsgerð þeirra Friðriks Árna Friðrikssonar Hirst og Stefáns Más Stefánssonar: „Með hliðsjón af framansögðu er torvelt að líta svo á að framsal ríkisvalds samkvæmt 8. gr. reglugerðar nr. 713/2009 sé vel afmarkað og skilgreint. Virðist fremur verða að líta svo á að valdheimildir ESA samkvæmt 8. gr. reglugerðarinnar yrðu óljósar og háðar túlkun á þeim hugtökum sem að framan greinir. Ekki er með góðu móti unnt að átta sig á því hvernig ESA muni skýra valdheimildir sínar samkvæmt 8. gr. reglugerðarinnar, en væntanlega mun túlkun ACER á samsvarandi valdheimildum þeirrar stofnunar gagnvart ESB-ríkjunum hafa þar afgerandi áhrif, ásamt fyrrgreindum viðmiðunarreglum framkvæmdastjórnar ESB. Í það minnsta verður ekki litið svo á að afmörkun og skilgreining valdframsals til ESA samkvæmt 8. gr. reglugerðarinnar uppfylli þær ríku kröfur sem gera verður til valdframsals af þeim toga sem hér um ræðir.“ (bls. 35).

Telja þeir Friðrik Árni og Stefán Már að verulegur vafi sé á því að valdframsalið rúmist innan stjórnarskrárinnar en í álitsgerð þeirra segir:

„(E)r það niðurstaða höfunda álitsgerðarinnar að verulegur vafi leiki á því hvort framsal ákvörðunarvalds til ESA samkvæmt 8. gr. reglugerðar nr. 713/2009, eins og ráðgert er að taka hana upp í EES-samninginn samkvæmt ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar frá 5. maí 2017, rúmist innan ákvæða stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944.“ (bls. 36).

Í bréfi sem þeir rituðu utanríkisráðherra og var birt á vef utanríkisráðuneytisins hinn 10. apríl síðastliðinn skýrðu þeir Friðrik Árni og Stefán Már ýmis atriði vegna álitsgerðarinnar. Þar segja þeir að „sú leið“ sem lögð sé til grundvallar í þingsályktunartillögu utanríkisráðherra vegna þriðja orkupakkans standist stjórnarskrá. Þar eru þeir ekki að hverfa frá niðurstöðu álitsgerðar sinnar um stjórnskipulega óvissu valdframsalsins heldur er þessi hluti bréfsins aðeins tilvísun í að sú aðferð að staðfesta ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar um að taka upp gerðir þriðja orkupakkans í EES-samninginn, með fyrirvara um réttaráhrif reglnanna hér á landi, sé í samræmi við íslensku stjórnarskrána. Stefán Már Stefánsson staðfesti þennan skilning á efni bréfs þeirra í samtali við fréttastofu í dag. Þessi fyrirvari er þannig orðaður í þingsályktunartillögu utanríkisráðherra að reglugerð nr. 713/2009 verði innleidd í íslenskan rétt með hefðbundnum hætti en með „lagalegum fyrirvara um að grunnvirki sem gera mögulegt að flytja raforku milli Íslands og orkumarkaðar ESB verði ekki reist eða áætluð nema að undangenginni endurskoðun á lagagrundvelli reglugerðarinnar og komi ákvæði hennar sem varða tengingar yfir landamæri ekki til framkvæmda fyrr en að þeirri endurskoðun lokinni.“ Þarna er verið að vísa til sæstrengs. 

Þeir Friðrik Árni og Stefán Már fjalla í álitsgerð sinni um það hvernig þeir sjá fyrir sér fyrirkomulag við töku ákvarðana á vettvangi Eftirlitsstofnunar EFTA um valdheimildir ACER. Þar segir að þótt ákvarðanir ESA samkvæmt reglugerð um ACER beinist að forminu til að eftirlitsstofnunum, Orkustofnun í tilviki Íslands, þá þá breyti það því ekki að þær geti jafnframt haft áhrif á hagsmuni einstaklinga og lögaðila, bæði þá sem stunda raforkustarfsemi og notendur raforkukerfisins auk þess að hafa einnig áhrif á almannahagsmuni tengda nýtingu raforkukerfisins.

Í álitsgerðinni segir: „Það er einkum tvennt sem tekur af skarið um að umræddar ákvarðanir muni hafa þessi áhrif. Í fyrsta lagi eru þær teknar á grundvelli reglugerðar en þær eru bindandi í sérhverju tilliti og fá lagagildi í öllum aðildarríkjum ESB samtimis. Í öðru lagi er sérstaklega kveðið á um það í fyrrgreindri ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar að EFTA-ríkin eða hvaða einstaklingur eða lögpersóna sem er geti hafið málarekstur gegn ESA fyrir EFTAdómstólnum. (…) Af framansögðu er ljóst að raunverulegt efni og réttaráhrif ákvarðana ESA á grundvelli 8. gr. reglugerðar nr. 713/2009 snúa ekki eingöngu að innlendum eftirlitsyfirvöldum, heldur varða þau einnig hagsmuni einstaklinga og lögaðila.“

Einsleitni er óhjákvæmilegur fylgifiskur tveggja stoða kerfisins

Friðrik Árni Friðriksson Hirst segir að einhver fylgni stofnana EFTA við stofnanir Evrópusambandsins sé óhjákvæmileg í tveggja stoða kerfi EES-samningsins. Í því samhengi sé það eðlileg niðurstaða að Eftirlitsstofnun EFTA fylgi ACER að málum þegar þar að kemur. 

„Ég myndi segja að það væri óhjákvæmilegur fylgifiskur tveggja stoða kerfisins að stofnanir sem heyra undir EFTA-stoðina annars vegar og ESB-stoðina hins vegar fylgi hvor annarri að málum. Það auðvitað leiðir af einsleitnismarkmiðum EES-samstarfsins og sambandsréttarins,“ segir Friðrik Árni í samtali við fréttastofu.

Utanríkismálanefnd Alþingis hefur nú þingsályktunartillögu vegna þriðja orkupakkans til umfjöllunar. Þeir Friðrik Árni og Stefán Már hafa verið boðaðir á fund nefndarinnar næstkomandi föstudag til að ræða álitsgerð sína.