Bráðabirgða- stjórnarskrá í 60 ár

"Það mun almenn skoðun í landinu, að mikil þörf sé gagngerðrar endurkskoðunar stjórnarskrárinnar og að sú breyting ein sé ekki fullnægjandi, að lýðveldið verði stofnað í stað konungdæmis." Þetta kom fram í nefndaráliti stjórnarskrárnefndar Alþingis 1944 við undirbúning laga um stjórnarskrá lýðveldisins Íslands. Í álitinu er skýrt tekið fram að ekki megi blanda saman framtíðarendurskoðun stjórnarskrárinnar og breytingum þeim sem nauðsynlega þurfti að gera á stjórnarskránni svo að stofna mætti lýðveldi. "Er að sjálfstögðu gert ráð fyrir, að horfið verði að frekari endurskoðun stjórnarskrárinnar, þegar lokið er afgreiðslu lýðveldismálsins," segir jafnframt í álitinu. Síðan eru liðin sextíu ár og gagnger endurskoðun stjórnarskrárinnar hefur enn ekki átt sér stað. Sex breytingar hafa orðið á stjórnarskránni frá því Ísland varð lýðveldi 1944. Kosningakerfinu var breytt 1959 þegar þingmönnum var fjölgað úr 52 í 60. Kosningaaldurinn var lækkaður 1968 úr 21 ári í 20 ár. Þingmönnum var fjölgað 1984 úr 60 í 63. Efri og neðri deild Alþingis voru sameinaðar 1991. Mannréttindakafli stjórnarskrárinnar aukinn og endurbættur 1995. Kjördæmabreyting var samþykkt 1999. Stjórnarskráin ekki fullkláruð Gísli Sveinsson, þingmaður Sjálfstæðisflokksins, sagði í fyrstu umræðu um lýðveldisstjórnarskránna í neðri deild Alþingis 17. janúar 1944 að því mætti aldrei gleyma að stjórnarskráin væri ekki fullkláruð. "[Við eigum] að vinna að kappi að því að endurskoða stjórnarskrána í heild og vinna að þeim breytingum sem gera þarf. [...] Má vera að þessi stjórnarskrá mæti andúð vegna þess, að í hana vanti ýmislegt, sem menni vildu nú gjarnan, að sett yrði í stjórnskipunarlög landsins. Þetta er hættulegt og því má aldrei gleyma, að þessi stjórnarskrá sem nú verður sett, getur ekki breytt öðru en því , sem snertir flutning æðsta valdsins inn í landið." Jakob Möller, þingmaður Sjálfstæðisflokksins, sagði í annarri umræðu neðri deildar Alþingis 26. febrúar sama ár, að stjórnarskráin væri einungis hugsuð til bráðabirgða. "Þessi fyrirhugaða stjórnarskrá, sem hér um ræðir, er hugsuð og í raunninni yfirlýst sem hrein bráðabirgðastjórnarskrá, það er að segja, jafnframt því, sem hún er samþykkt, er gert ráð fyrir að stjórnarskrá ríkisins í heild verði tekin til gagngerðrar endurskoðunar á næstu árum." Brynjólfur Bjarnason, formaður Sósíalistaflokksins sagði í fyrsta umræðu í efri deild Alþingis 2. mars að gagnger endurskoðun þyrfti að fara fram á stjórnarskránni um leið og stofnun lýðveldisins væri afstaðin. "Verkefnið sem nú er fram undan, er að skapa hið nýja þjóðfélag vor Íslendinga sem fullvalda þjóðar í þeim hiemi, er upp mun rísa eftir stríðið, - og marka stefnuna með nýrri stjórnarskrá, þar sem öllu voru þjóðskipulagi verður stakkur sniðinn. [...] Ég held, að enginn ágreiningur sé um það, að þessi gagngera endurskoðun þarf að fara fram að það starf beri að hefja nú þegar." Ágreiningur um endurskoðun Brynjólfur Bjarnason, formaður Sósíalistaflokksins, gerði sér ugglaust enga grein fyrir forspárgildi orða sinna þegar hann sagði í fyrsta umræðu um stjórnarskrá lýðveldisins í efri deild Alþingis 2. mars, að mikill ágreiningur hlyti að verða um endurskoðun stjórnarskrárinnar: "En meðal vor Íslendinga er djúptækur ágreiningur, hvernig beri að skipa þjóðmálum vorum, og þess vegna hlýtur líka að verða mjög mikill ágreiningur milli flokka um hina gagngeru endurskoðun stjórnarskrárinnar." Í nefndaráliti meirihluta stjórnarskrárnefndar 1959 vegna breytinga á kosningakerfinu kom fram að heildarendurskoðun stjórnarskrárinnar, sem ráðgerð var eftir stofnun lýðveldisins 1944, stöðvaðist fyrst og fremst vegna ósamkomulags um breytingar á kjördæmaskipan, en "langvinnar og rækilegar tilraunir höfðu verið gerðar til þess að leysa það". Þá kemur jafnframt fram að fresta skuli öðrum breytingum á stjórnarskránni: "Úr því sem komið er, virðist og betur í samræmi við lýðræðislega stjórnarhætti, að önnur atriði stjórnarskrárinnar verði ekki tekin til endurskoðunar fyrr en réttlátari skipun Alþingis hefur verið tryggð en sú, sem nú er." Semja átti lýðveldisstjórnarskrá Minnihluti stjórnarskrárnefndarinnar 1959 var hins vegar algjörleg mótfallinn því að ákvæði stjórnarskrárinnar um kjördæmaskipan yrði breytt, "án þess að jafnframt yrði lokið endurskoðun stjórnarskrárinnar í heild", eins og segir í nefndarálitinu. Í álitinu segir ennfremur: "Stjórnarskrárbreyting sú, sem gerð var við stofnun lýðveldisins 1944, var bráðabigðaráðstöfun. Þá voru þær breytingar einar gerðar á stjórnarskrár konungsríkisins Íslands, sem voru beinlínis óhjákvæmilegar þá þegar vegna slita sambandsins við Danmörku. Alveg samtímis var ákveðið að endurskoða stjórnarskrána í heild -- semja lýðveldsisstjórnarskrá -- og voru til þess settar tvær nefndir, skipaðar 20 mönnum samtals". Þá segir jafnframt: "Fyrsta ríkisstjórnin, sem mynduð var á Alþingi eftir stofnun lýðveldisins, lýsti því yfir 21. október 1944 sem stefnu sinni, að endurskoðuninni yrði lokið eigi síðar en síðara hluta næsta vetrar". Af því varð þó ekki. Árið 1947 var skipuð ný sjö manna nefnd "til þess að framkvæma endurskoðunina eða ljúka henni". Sú nefnd hafði ekki enn beðist lausnar 1959, ekki verið leyst frá störfum né önnur sett í stað hennar. Í nefndarálitinu 1959 greindi minnihluti stjórnarskrárnefndarinnar jafnframt frá þeiri skoðun að heppilegast væri að Alþingi fæli sérstaklega kjörnu stjórnlagaþingi að afgreiða stjórnarskrána. "Fyrir þeirri skoðun eru meðal annars færð þau rök, að ef sérstaklega væri kosið til þings, sem ekki hefði öðrum málum að sinna en stjórnarskránni, myndu kjósendur taka afstöðu í þeirri kosningu með tilliti til stjórnarskipunarinnar einnar, -- og sé það mjög frábrugðið því, sem á sér stað í alþingiskosningum, því að þá verði menn að taka afstöðu til margra mála í senn við kjör þingmanna [...]." Ber að skoða í góðu tómi Í tengslum við umræðuna um stjórnarskrárbreytinguna vegna lækkunar kosningaaldurs 1967 sagði Pétur Benediktsson, þingmaður Sjálfstæðisflokksins, að huga þyrfti að endurskoðun á stjórnarskránni. Hann taldi þó heppilegast að gera það smátt og smátt í stað þess að fela verkefnið stjórnarskrárnefnd sem legði fram tillögur um allsherjarendurskoðun stjórnlaganna. "Heldur eigi að fara sér hægt, breyta ekki nema einu eða fáum atriðum í senn og taka þau atriði fyrir, þar sem þjóðin finnur, að skórinn kreppir," sagði hann. Nefndi hann þrjú atriði í því sambandi: sameiningu Alþingis, breytingu á kjördæmaskipan og loks að leggja ætti niður forsetaembættið. "Það eru fáein vandamál í því sambandi einkum vegna ástands, sem gæti stundum skapast í stjórnarkreppu eða við fráfall forsætisráðherra og svo framvegis, og það ber að skoða í góðu tómi, hvernig heppilegast væri að leysa þau vandamál. Með góðum vilja er ég þess fullviss, að hinu háa Alþingi tækist það vel, og ég skora á hæstvirta ríkisstjórn að beita sér fyrir því og í sem bestri samvinnu við alla flokka þingsins," sagði Pétur. Stjórnarskrárnefnd Gunnars Thoroddsen Aðeins ein þeirra fimm stjórnarskrárnefnda sem skipaðar hafa verið frá því undirbúningur lýðveldisstjórnarskrárinnar hófst 1942 skilaði tillögum um endurskoðun stjórnarskrárinnar. Var það stjórnarskrárnefnd Gunnars Thoroddsen og starfaði hún á árunum 1978 til 1995. Við fráfall Gunnars 1983 tók Matthías Bjarnason við formennsku í nefndinni. Einnig skilaði nefndin í desember 1982 tillögum að nýrri kjördæmaskipan sem urðu að stjórnskipunarlögum ári síðar. Í janúar 1983 skilaði nefndin tillögum að heildarendurskoðun stjórnarskrárinnar: "Skýrsla stjórnarskrárnefndar um endurskoðun stjórnarskrárinnar". Ekki náðist sátt um frumvarp um allsherjarendurskoðun stjórnarskrárinnar svo Gunnar lagði sjálfur fram frumvarp þess eðlis. Það hlaut þó ekki nauðsynlegan hljómgrunn, engar umræður fóru fram um það og málið hlaut ekki frekari meðferð þingsins. Miklar umræður voru um skýrsluna á Alþingi 1984 í tengslum við breytingu á stjórnarskránni er þingmönnum var fjölgað um þrjá, í 63. Þingflokkar Alþýðubandalags, Alþýðuflokks, Framsóknarflokks og Sjálfstæðisflokks lögðu fram frumvarpið og um leið skýrslu stjórnarskrárnefndar auk sameiginlegrar yfirlýsingar. Í henni sagði meðal annars: "[Skýrsla stjórnarskrárnefndarinnar var lögð fram] í því skyni að almennar umræður fari fram um heildarendurskoðun stjórnarskrárinnar. Ætti almenningi þá að gefast kostur á að tjá sig um þá endurskoðun þannig að afgreiðsla nýrrar stjórnarskrár geti orðið með vönduðum hætti að lokinni rækilegri umfjöllun." Við höfum aldrei sett okkur stjórnarskrá í raun Tómas Árnason, þingmaður Framsóknarflokksins, sagði meðal annars í ræðu sinni 2. apríl 1984: "[Yfirlýsingin] gerir nánast ráð fyrir því að heildarendurskoðun stjórnarskrárinnar haldi áfram og verði framkvæmd fyrr en seinna [...]". Tómas sagði af sama tilefni: "Við verðum að gæta að því að stjórnarskrá okkar, sem sett var 1874, [...] var stjórnarskrá konungs. Í eðli og uppruna er slík stjórnarskrá allt annars eðlis en lýðveldisstjórnarskrá þannig er núverandi lýðveldisstjórnarskrá með þeim breytingum [...] að breyta orðinu "konungur" í forseta og svo nokkrar breytingar sem leiddu af þeirri höfuðbreytingu. [...] Við höfum aldrei sett okkur stjórnarskrá í raun. [...] Það er því kannske tími til þess kominn að Íslendingar setjist niður og setji sér stjórnarskrá með svipuðum hætti og margar þjóðir hafa gert á sérstakri samkomu sem fjallaði eingöngu um það," og vísaði þar til tillögu sem samþykkt hafði verið á síðasta flokksþingi Framsóknarflokksins, að skipa ætti stjórnlagaþing til að fjalla um stjórnarskrána. Umræðan heldur áfram Þrátt fyrir, að því er virðist, einlægan vilja þingmanna til að ráðast í endurskoðun stjórnarskrárinnar var ekki hafist handa við það verk. Samhliða umræðunni á Alþingi 1992 um þátttöku Íslands í EES-samningnum lögðu þingflokkar stjórnarandstöðunnar fram tvö frumvörp um breytingar á 21. grein stjórnarskrárinnar um samninga við erlend ríki. Ragnar Arnalds, þingmaður Alþýðubandalagsins benti á í flutningsræðu sinni 17. september 1992, að umræðan um EES-samninginn og hvort krefjast ætti þjóðaratkvæðagreiðslu um hann, minnti á að "brýn þörf er á almennum ákvæðum í stjórnarskránni um rétt minni hluta á Alþingi til að krefjast þjóðaratkvæðagreiðslu". Ekkert varð þó úr endurskoðun þessarra ákvæða stjórnarskrárinnar að þessu sinni. Jóhanna Sigurðardóttir, þá utanflokksþingmaður, lagði fram frumvarp 15. nóvember 1994 til stofnunar stjórnlagaþings til endurskoðunar á stjórnarskrá. Á sama þingi var samþykkt breyting á mannréttindakafla stjórnarskrárinnar og var hann færður í lög 1995. Frumvarpið um stjórnlagaþingið var ekki afgreitt úr nefnd en í fyrstu umræðu sagði Björn Bjarnason, þingmaður Sjálfstæðisflokksins, á Alþingi að hugmyndin um stjórnlagaþing væri í sjálfu sér ekki ný. "Hún hefur oft verið rædd, sérstaklega í hópi lögfræðinga og þar hafa menn komið fram með það sjónarmið að [...] endurskoðun stjórnarskrárinnar hafi tekið mjög langan tíma og ekki sé endilega við því að búast að þingmenn komist að skynsamlegustu niðurstöðunni um kjördæmamálið og kosningalögin þar sem það snertir mjög hagsmuni þeirra sjálfra og þess vegna sé nauðsynlegt að kalla saman annan hóp manna til þess að taka ákvarðanir um það efni." Málskotsréttur leiddi til stjórnlagakreppu Það er ekki fyrr en nú síðustu vikur sem í ljós hefur komið hversu brýnt verkefni endurskoðun stjórnarskrárinnar er orðið. Beiting forseta Íslands, Ólafs Ragnars Grímssonar, á málskotsrétti 26. greinar stjórnarskrárinnar, vakti upp miklar deilur meðal lögspekinga og stjórnmálaafla. Í nefndaráliti meirihluta allsherjarnefndar þegar ákveðið var að fella úr gildi fjölmiðlalögin sem forseti Íslands hafði synjað staðfestingar sagði: "Ljóst er að beiting forseta Íslands á synjunarvaldi samkvæmt 26. grein stjórnarskrárinnar hefur leitt til stjórnlagakreppu um túlkun einstakra ákvæða stjórnarskrár, meðal annars um valdheimildir Alþingis". Í kjölfar langvarandi og snarprar umræðu um fjölmiðlalögin náðist samstaða meðal stjórnmálaflokkanna að ráðast þyrfti í endurskoðun stjórnarskrárinnar sem fyrst. Sammælst var um að hefja það starf á haustþingi og ljúka endurskoðun ákveðinna kafla fyrir næstu þingkosningar, 2007. Stefnt á endurskoðun I. og II. kafla Davíð Oddsson forsætisráðherra lýsti því yfir á Alþingi 5. nóvember 2003 í svari við fyrirspurn um málið að hann væri reiðubúinn til samstarfs við alla stjórnmálaflokka um endurskoðun stjórnarskrárinnar. "Ég hygg að endurskoðun stjórnarskrárinnar ætti [...] að snúa inn á við og í raun ætti að taka upp þráðinn þar sem við hann var skilið um miðja síðustu öld," sagði Davíð. "Þannig virðist mega að ósekju færa ýmis atriði í I. og II. kafla stjórnarskrárinnar til nútímalegs horfs. Þar er fjallað um stjórnarformið og grundvallarreglur stjórnskipunarinnar, um forsetakjör, lögkjör forseta og störf hans og ráðherra. Almennt mætti í þessum köflum draga upp skýrari mynd af ríkjandi stjórnarfari og færa ákvæði um það nær því sem það er í raun. Eins og menn þekkja eru mörg þessara ákvæða orðuð þannig að þau draga ekki rétta mynd af raunveruleikanum nema þau séu lesin í samhengi hvert við annað og skýrð í ljósi ýmissa venjuhelgaðra reglna sem hafa í raun öðlast stjórnarskrárvarða stöðu, svo sem þingræðisreglunnar sem þó er ekki nefnd. Þetta á til að mynda við um valdheimildir forseta og ráðherra," sagði hann. Valdheimildir forseta bundnar atbeina ráðherra Þá sagði Davíð að almennt geri stjórnskipun okkar ráð fyrir að valdheimildir forseta séu bundnar atbeina ráðherra. "Stjórnarskráin getur hins vegar í engu einu starfa hans sem stjórnskipunin gerir ráð fyrir að forseti sinni án atbeina ráðherra, sem sé um hlutverk hans við stjórnarmyndanir. Ég sé fyrir mér að ákvæði um það gæti átt heima í stjórnarskrá. Það tengist því að þingræðisreglan yrði fest í sessi, til dæmis gagnvart skilyrðum um það í hvaða tilvikum sé hægt að mynda utanþingsstjórn, boða til kosninga undir ákveðnum kringumstæðum og þar fram eftir götunum," sagði hann. "Þá gerir stjórnskipun okkar ráð fyrir að ráðherrar fari með æðsta framkvæmdarvald hver á sínu sviði. Til greina kæmi að árétta þá skipun berum orðum, þar á meðal að ráðherra fari með völd forseta og tengja það ábyrgð þeirra í stjórnarframkvæmdum. Með því móti yrði augljóst að ábyrgðin hvílir á þeim nema hún sé sérstaklega frá þeim tekin með lögum," sagði Davíð jafnframt.Sex breytingar hafa orðið á stjórnarskránni frá því Ísland varð lýðveldi 1944: - 1959 þingmönnum fjölgað úr 52 í 60 - 1968 kosningaaldurinn lækkaður úr 21 ári í 20 ár - 1984 þingmönnum fjölgað úr 60 í 63 - 1991 Alþingi verður ein málstofa - 1995 mannréttindaákvæði aukin - 1999 kjördæmabreyting -----------------------------------------------------------------------------------------------------------------Halldór Ásgrímsson:Vafi mun alltaf ríkja um hvað stenst stjórnarskrá "Breytingar á stjórnarskrá varða stjórnmálin almennt og starfssvið mikilvægustu embætta þjóðarinnar," segir Halldór Ásgrímsson, formaður Framsóknarflokksins. "Þær varða lengri framtíð og á því við alla þá sem starfa að þessum málum. Það skiptir okkur miklu máli að við vitum hver mörk okkar eru, hvað við getum gert og hvað ekki. Óvissan og hin mismunandi álit um það hvað heimilt er að gera samkvæmt stjórnarskrá er mjög óþægilegt," segir Halldór. Spurður hvort hin mismunandi álit lögfræðinga á ákvæðum stjórnarskrárinnar hafi vakið upp spurningar um hvort þörf sé á að setja á fót sérstakan stjórnlagadómstól segir Halldór ekkert nema gott að fjalla um það. "Það verður þá ein stofnun til viðbótar með þeim tilkostnaði sem því fylgir. Einnig yrði verksvið slíks dómstóls afar lítið. Hæstiréttur og dómstólar landsins hafa hingað til getað leyst úr þessum vafamálum. Við stjórnmálamenn höfum ekki alltaf verið sáttir við niðurstöður dómstólanna en okkur ber að virða þær, við verðum að gera það," segir hann. Halldór segir að ekki sé hægt að reikna með því að aldrei geti ríkt vafi um það hvað standist stjórnarskrá. "Ákvarðanir alþingismanna eru að sjálfsögðu teknar á þeim grundvelli að við teljum þær standast stjórnarskrá. Við getum ekki afsalað okkur því að aldrei geti leikið á því vafi, ef við gerðum það yrði fullt af ákvörðunum ekki teknar. Það munu alltaf koma upp einhver vafamál, annað væri útópía," segir hann. Í umræðunum á Alþingi á lýðveldistímanum um endurskoðun stjórnarskrárinnar hefur það alloft verið lagt til að setja ætti á fót sérstakt stjórnlagaþing til þess að fjalla um málefni stjórnarskrárinnar. Spurður hvort þörf sé á sérstöku stjórnlagaþingi til að fjalla um þetta mál segir Halldór að allt komi til greina. "Hins vegar sé ég ekki að það verði að eiga sér stað. Alþingi þarf ávallt að taka fyrst á þessum málum. Allar stjórnarskrárbreytingar þurfa fyrst að vera umfjöllunarefni á Alþingi áður en þeim er skotið til þjóðarinnar í almennum þingkosningum. Stjórnarskrárbreytingar eru sjaldnast ágreiningsefni í viðkomandi alþingiskosningum enda vilja stjórnmálamenn almennt reyna að komast hjá því að svo verði," segir Halldór.