Ríkisstjórnin, Alþýðusamband Íslands, Samtök atvinnulífsins og Samband íslenskra sveitarfélaga undirrituðu 8. október yfirlýsingu til að verja kjarasamningana, eftir að verðbólga fór yfir mörk forsenduákvæða þeirra. Meginmarkmiðið er að stuðla að lækkun verðbólgu og vaxta. Ríkið takmarkar hækkanir gjalda sem hafa bein áhrif á vísitölu neysluverðs við 2,5% árið 2027, sveitarfélögin eru hvött til sambærilegs aðhalds og ríkisstjórnin boðar tímabundna fjármögnun stofnframlaga til almenna íbúðakerfisins.
Þetta eru skynsamleg skref. En betur má ef duga skal. Húsnæðisliðurinn skýrir nær helming verðbólgunnar frá 2015. Hófsemi í gjaldskrám skiptir máli, en hún nær ekki til þess liðar sem vegur þyngst. Og stofnframlög byggja ekki íbúðir nema byggingarhæfar lóðir séu til, og það í tíma.
Hættan sem nú blasir við er að sagan endurtaki sig, þegar samningarnir ná ekki til stærsta verðbólguvaldsins. Samkvæmt Húsnæðis-, mannvirkja- og skipulagsstofnun (HMS) hófust framkvæmdir við 772 íbúðir á landinu öllu frá mars- til septembertalningar 2026, 56% færri en sex mánuðina á undan, og spá stofnunarinnar um fullbúnar íbúðir árið 2027 hefur lækkað í 2.100–2.600. Þessi uppbygging mætir ekki langtímaþörf sem er metin um 4.000 á ári. Íbúðaskortur heldur áfram að vaxa. Þegar vextir lækka og aðgengi að fjármagni batnar kemur eftirspurnin aftur af fullum þunga, en framboðið getur ekki brugðist við án byggingarhæfra lóða. Það mynstur er þekkt: íbúðaverð hækkar og húsnæðisliðurinn þrýstir verðbólgunni upp á ný.
Byggingarhæfar lóðir vantar
Í nýlegri grein á Innherja var sýnt fram á að forsendur svæðisskipulags höfuðborgarsvæðisins, og þar með vaxtarmarkanna sem sett voru 2015, standast ekki. Þróunaráætlun höfuðborgarsvæðisins frá 2024 miðar við óbreyttan meðalfjölda, 2,46 íbúa á íbúð, og tekur ekki tillit til þess að heimilin minnka. Sveitarfélögin sjálf reikna allt öðruvísi. Í húsnæðisáætlunum sínum, sem þau gera árlega, miða þau samanlagt við um 1,9 íbúa á hverja nýja íbúð, sem þýðir um 30% meiri íbúðaþörf en forsendur vaxtarmarkanna gera ráð fyrir, og Reykjavík við um 1,5 síðari hluta tímabilsins. Sömu sveitarfélög og standa saman að vaxtarmörkunum gera því ráð fyrir mun minni heimilum í eigin áætlunum en í svæðisskipulaginu. Vaxtarmörkin hvíla á forsendu sem sveitarfélögin nota ekki sjálf. Niðurstaðan er vanmat á þörfinni fyrir nýjar íbúðir. HMS metur að íbúðaþörf næstu ára geti verið vanmetin um allt að 40% ef ekki er tekið tillit til minni heimila. Miðað við langtímaþróunina, þar sem íbúum hefur fjölgað um 1,67 fyrir hverja nýja íbúð, er vanmatið enn meira, um 47%. Skipulagið telur fólk en ekki heimili, og vanmetur því fjölda íbúða sem þarf og þar af leiðandi einnig land og lóðir. Afleiðingin er skortur á lóðum þar sem hægt er að byggja íbúðir sem fólk vill, þegar það þarf á þeim að halda.
Þegar land til uppbyggingar er bundið við línu sem dregin var árið 2015, á forsendum sem standast ekki, verður framboð byggingarhæfra lóða alltaf of lítið.
Samkvæmt samantekt HMS á húsnæðisáætlunum ársins 2025 dugðu byggingarhæfar lóðir sem áætlað var að úthluta á höfuðborgarsvæðinu það ár aðeins fyrir 58% af íbúðaþörf ársins. Þá er miðað við þörf samkvæmt áætlunum sveitarfélaganna sjálfra, sem þar að auki vanmeta hana. Miðað við langtímaþróunina, þar sem íbúum hefur fjölgað um 1,67 fyrir hverja nýja íbúð, er þörfin enn meiri, og byggingarhæfar lóðir duga þá aðeins fyrir um helming hennar.
Vaxtarmörk eru víðar dregin, til dæmis á Akureyri og í Fjarðabyggð, en þar eru þau hluti af aðalskipulagi hvers sveitarfélags, sem breyta má án samþykkis annarra sveitarfélaga. Höfuðborgarsvæðið er eina svæðið sem skipulagslög skylda til að hafa svæðisskipulag, og þar eru vaxtarmörkin sameiginleg. Breyting á þeim krefst samþykkis allra sveitarstjórnanna sjö á svæðinu. Þar er staðan á húsnæðismarkaði jafnframt verst. Þar búa um tveir af hverjum þremur landsmönnum og þar eru um 62% allra íbúða, svo svæðið skýrir um þrjá fjórðu af lóðaskorti landsins alls.
Vanmat á íbúðaþörf og vaxtarmörk sem dregin eru á grundvelli vanmatsins eru ein helsta ástæða lóðaskortsins. Þegar land til uppbyggingar er bundið við línu sem dregin var árið 2015, á forsendum sem standast ekki, verður framboð byggingarhæfra lóða alltaf of lítið. Það sést skýrast í Reykjavík.
Reykjavík á ekki land innan vaxtarmarka fyrir eigin þörf
Samkvæmt þróunaráætlun höfuðborgarsvæðisins 2024 átti Reykjavíkurborg í desember 2023 um 32.800 mögulegar íbúðaheimildir innan vaxtarmarka, allt frá staðfestu deiliskipulagi til framtíðarsvæða. Nú liggur fyrir að ekki verður byggt á flugvallarsvæðinu og í nálægð þess fyrir árið 2040. Þar falla út um 9.000 heimildir, um 7.500 á flugvallarsvæðinu sjálfu og um 1.500 á nærsvæðum þess, meðal annars í Skerjafirði. Eftir standa um 23.800.
Húsnæðisáætlun Reykjavíkur fyrir 2026 gerir ráð fyrir að borgin þurfi um 14.000 íbúðir á næstu tíu árum. Fyrstu fimm árin miðar borgin við um 1,9 íbúa á hverja nýja íbúð, en seinni fimm árin við um 1,5, sem er nær raunveruleikanum en flest önnur sveitarfélög. Þá þarf um 1.600 íbúðir á ári. Sé sú þörf framreiknuð til 2040 þarf um 22.000 íbúðir eða nær allar heimildir sem eftir standa.
Það vekur athygli að Reykjavík miðar sjálf við um 1,5 íbúa á nýja íbúð í sinni eigin húsnæðisáætlun, á sama tíma og þróunaráætlun höfuðborgarsvæðisins, sem lögð var fram haustið 2024, byggir á 2,46. Svæðisskipulagið frá 2015 gerði ráð fyrir um 2,2 íbúum á hverja nýja íbúð. Á meðan borgin færði eigin forsendu niður á við fór þróunaráætlunin í öfuga átt og hækkaði hana í 2,46. Borgin hefur þó farið með formennsku í svæðisskipulagsnefnd höfuðborgarsvæðisins nær allan tímann frá árinu 2010, eða frá því að undirbúningur vaxtarmarkanna hófst. Ósamræmið milli eigin áætlana borgarinnar og sameiginlegra áætlana svæðisins er erfitt að skýra, og það er verulegt. Miðað við forsendu borgarinnar þarf um 64% fleiri íbúðir fyrir sömu fólksfjölgun en miðað við forsendu vaxtarmarkanna.
Uppbygging krefst undirbúnings. Íbúðir sem á að afhenda 2040–2045 þurfa að vera komnar í skipulagsferli fyrir 2040, og til þess þarf land. Bætist sá forði við, að lágmarki um 8.000 íbúðir, þarf borgin land fyrir að minnsta kosti 30.000 íbúðir innan vaxtarmarka, en á heimildir fyrir um 24.000. Fimm ára forði er lágmark. Hönnun og framkvæmdir einar taka, varlega áætlað, þrjú til fimm ár, og skipulagsferlið þar á undan tekur oft áratugi, eins og rakið er hér á eftir. Þá er ótalið að nær helmingur heimildanna er á þróunar- og framtíðarsvæðum, sem eru aðeins lauslega áætluð. Reykjavík á því ekki nóg land innan núverandi vaxtarmarka til að mæta eigin áætlaðri þörf.
Og af þeim heimildum sem borgin átti voru aðeins um 1.500 á byggingarhæfum lóðum í desember 2023, innan við 5%. Viljann skortir ekki. Í janúar 2023 sömdu ríki og borg um að byggðar yrðu um 16.000 íbúðir í Reykjavík á tíu árum, allt að 2.000 á ári fyrstu fimm árin. Árin 2023–2025 voru byggðar 874, 996 og 735 íbúðir í borginni, samtals um 2.600, eða innan við helmingur þess sem stefnt var að. Fleira kemur til, svo sem háir vextir, en án byggingarhæfra lóða verður viljinn ekki að íbúðum.
Skorturinn er þó ekki á landi, heldur á landi réttu megin línunnar. Utan vaxtarmarkanna er nóg land á höfuðborgarsvæðinu. Skýrasta dæmið er Sundabraut. Ríki og borg vinna að henni, meðal annars um Geldinganes, og í aðdraganda borgarstjórnarkosninganna í vor boðuðu nokkrir flokkar, þar á meðal flokkur borgarstjóra, uppbyggingu nýs hverfis þar. En Geldinganes er utan vaxtarmarkanna. Samgöngumannvirki fyrir tugi milljarða króna opnar þannig ný byggingarsvæði sem ekki má nýta nema vaxtarmörkunum verði breytt. Eins og Örn Kjærnested, framkvæmdastjóri Byggingafélagsins Bakka, orðaði það: „Sundabraut mun náttúrlega ekki gera neitt nema vaxtamörk sveitarfélaganna verði stækkuð og þeim breytt.“
57.700 íbúðir á pappír
Þegar bent er á lóðaskortinn er jafnan vísað til þess að innan vaxtarmarka höfuðborgarsvæðisins rúmist 57.700 íbúðir. Sú tala stenst ekki nánari skoðun. Hún er punktstaða frá desember 2023 og síðan hefur hluti heimildanna verið nýttur. Í henni eru um 9.000 íbúðir á flugvallarsvæðinu og nærsvæðum þess, þar sem ekki verður byggt fyrir 2040. Um 60% hennar, tæplega 35.000 íbúðir, eru á þróunar- og framtíðarsvæðum sem eru aðeins lauslega áætluð. Aðeins um 6.300 íbúðir, 11%, voru á byggingarhæfum lóðum. Sama mynd birtist í húsnæðisáætlunum sveitarfélaganna. Kópavogur skráir þar enga byggingarhæfa lóð, en segist samt vera með lóðir fyrir 3.284 íbúðir. Og það sem heimildirnar eiga að rúma er ofmetið. Samtök sveitarfélaga á höfuðborgarsvæðinu (SSH) meta að þær geti rúmað allt að 142.000 nýja íbúa, miðað við 2,46 íbúa á íbúð. Miðað við 1,67 rúma þær um 96.000, þriðjungi færri. Og jafnvel 96.000 er ofmat, eins og rakið er hér á eftir.
Við bætist enn einn forsendubrestur: heimildirnar eru reiknaðar út frá þéttri byggð. Um 84% fjölbýlisíbúða í byggingu á höfuðborgarsvæðinu eru í stórum fjölbýlishúsum, en í könnun Prósents fyrir HMS sáu aðeins 8% íbúa sem tóku afstöðu fyrir sér að búa í slíku húsi eftir fimm ár. Ef byggja á fjölbreyttari íbúðir í takt við þörfina, svo sem minni fjölbýli, raðhús og íbúðir sem henta eldra fólki, rúmast færri íbúðir á sama landi. Byggingarmagnið sem sagt er rúmast innan vaxtarmarkanna er þá verulega ofmetið. Á meðan forsendurnar sem lýst var í fyrri grein vanmeta hve margar íbúðir þarf, ofmetur þessi hve margar komast fyrir.
Tíminn gleymist
Það tekur langan tíma að breyta landi í íbúðasvæði, hvort sem það er óbyggt land eða atvinnusvæði sem breyta á í íbúðabyggð. Landspilda fer frá því að vera framtíðar- eða þróunarsvæði í deiliskipulag, þaðan í byggingarhæfa lóð og loks í fullbúna íbúð. Hönnun og framkvæmdir einar taka, varlega áætlað, þrjú til fimm ár eftir stærð verkefna. Skipulagsferlið þar á undan tekur oft áratugi. Í erindi Karls Þráinssonar á ráðstefnu Samtaka iðnaðarins og VR í febrúar 2026 eru nefnd dæmi af svæðum á höfuðborgarsvæðinu þar sem áratugir hafa liðið frá fyrstu hugmyndum að uppbyggingu: Blikastaðaland um 50 ár, Borgarhöfði, þar sem atvinnusvæði verður að íbúðabyggð, um 40 ár og Hlíðarendi um 35 ár. Ekki má heldur gleyma Keldnalandinu, sem hefur verið í undirbúningi í einni mynd eða annarri frá aldamótum.
Og það verður tímafrekara að byggja eftir því sem byggð þróast og árin líða. Fyrst er byggt þar sem auðveldast er að byggja. Eftir standa þéttingarreitir með mörgum eigendum, flóknum innviðum og andstöðu nágranna, þar sem skipulagið tekur lengstan tíma. Karl bendir í erindi sínu á að skipulagsferlið verði einfaldara eftir því sem fjær dregur miðbæ Reykjavíkur. Þegar svæðunum innan vaxtarmarkanna fækkar hægir því á uppbyggingunni, einmitt þegar þörfin vex.
Í áætlunum svæðisskipulagsins fer lítið fyrir mati á samspili tíma og aukins þéttleika. Í síðustu þróunaráætlun SSH er lagt mat á afhendingar íbúða til 2027, en heimildir á öllum skipulagsstigum eru taldar fram sem framboð án þess að metið sé hvort nægur forði sé í undirbúningi til að mæta þörfinni eftir það. Ef vaxtarmörk eiga að gilda þurfa þau að rúma ekki aðeins þann fjölda íbúða sem þarf að vera tilbúinn, heldur líka allt það skipulag sem þarf að vera í gangi á hverjum tíma til að íbúðirnar verði tilbúnar í tæka tíð. Sveitarfélögin þurfa að útvega byggingarhæfar lóðir, og það í tíma.
Sveitarfélögin eru aðþrengd
Sveitarfélögin sjálf vita af vandanum og skortir nýtt byggingarland. Í gögnum Kópavogsbæjar segir berum orðum að ekki sé nægjanlegt land innan núverandi vaxtarmarka, og byggingarland Kópavogs og Seltjarnarness er svo gott sem þrotið. Kópavogur og Garðabær hafa unnið að greiningu svæða til uppbyggingar utan vaxtarmarka.
Íbúarnir greiða reikninginn fyrir tilraun sem hefur ekki skilað því sem lofað var.
Hafnarfjörður hefur lengi kallað eftir því að vaxtarmörkin verði færð út. Bæjarráð samþykkti í september 2023 að undirbúa tillögu um útvíkkun þeirra með aukna íbúðabyggð að markmiði. Orri Björnsson, formaður bæjarráðs, segir að vaxtarmörkin hafi haldið Hafnarfirði og öðrum sveitarfélögum á svæðinu í spennitreyju. „Staðreyndin er þvert á móti sú að sveitarfélög eins og Hafnarfjörður hafa viljað skapa meira byggingarland og auka framboð fjölbreytts húsnæðis fyrir fólk og fyrirtæki,“ segir hann (Morgunblaðið, 12. september 2026).
Tilraun sem íbúarnir greiða fyrir
Vaxtarmörkin voru tilraun. Þeim var ætlað að stuðla að hagkvæmum rekstri og uppbyggingu á höfuðborgarsvæðinu með betri nýtingu innviða. En það eru íbúarnir sem greiða reksturinn á endanum, í húsnæðisverði, sköttum og ferðatíma. Þegar horft er til íbúðaverðs, lóðaskorts og verðbólgu síðasta áratugar er veruleg óvissa um að meginmarkmið vaxtarmarkanna hafi náðst, og margt bendir til að hið gagnstæða hafi gerst. Íbúarnir greiða reikninginn fyrir tilraun sem hefur ekki skilað því sem lofað var.
Hefðbundin heildarendurskoðun svæðisskipulagsins tekur tvö til þrjú ár og kostar 250 til 350 milljónir króna, samkvæmt mati sem unnið var fyrir SSH. Þá á enn eftir að skipuleggja svæðin sjálf, og eins og dæmin sýna getur það tekið áratugi. Heimilin hafa ekki þann tíma. Skorturinn er núna, og þörfin vex hraðast hjá eldra fólki sem þarf húsnæði á næstu árum, ekki eftir áratug.
Reynslan annars staðar sýnir vandann. Í Eyjafirði var eldra svæðisskipulag fellt úr gildi, meðal annars vegna þess hve þunglamalegt reyndist að breyta afmörkun íbúðarbyggðar utan þéttbýlis í svæðisskipulaginu, og í nýja skipulaginu var ákveðið að afmarka hana ekki með þeim hætti. Á höfuðborgarsvæðinu þarf að bregðast við strax með auknum sveigjanleika. Sveitarfélögin eiga að geta samþykkt vel skilgreind uppbyggingarsvæði utan núverandi vaxtarmarka þegar sýnt er að þau mæti þörf sem ekki er mætt innan þeirra, til dæmis fyrir húsnæði sem hentar eldra fólki, án þess að bíða eftir heildarendurskoðun og án þess að eitt sveitarfélag geti stöðvað annað. Boðaðar breytingar á skipulagslögum eru skref í rétta átt. Samhliða þarf að samræma forsendurnar. Svæðisskipulagið á að byggja á sömu forsendum og húsnæðisáætlanir sveitarfélaganna, þær þurfa að spá fyrir um fjölda heimila eftir aldri og heimilisgerð, og landþörf þarf að meta út frá byggingarhæfum lóðum og tíma, en ekki heimildum á pappír.
Markmið yfirlýsingarinnar frá 8. október, lægri verðbólga og lægri vextir, verður torsótt nema tekið sé á stærsta verðbólguvaldinum, sem samkomulagið nær ekki til. Frá ársbyrjun 2015 til september 2026 hefur húsnæðisliðurinn, án hita og rafmagns, staðið undir 47,8% af uppsafnaðri hækkun vísitölu neysluverðs, samkvæmt útreikningum Aflvaka. Á þann lið geta sveitarfélögin haft bein áhrif, með byggingarhæfum lóðum og skipulagi, og þar er svigrúmið mest.
Vaxtarmörkin hafa viðhaldið skortinum í rúman áratug. Það er óþarfi að bíða annan áratug eftir að bregðast við.
Höfundur er framkvæmdastjóri Aflvaka þróunarfélags ehf., sem kemur að fyrirhugaðri uppbyggingu í Gunnarshólma.
