Ára­langur mis­skilningur um losunar­mark­mið Ís­lands

Ráðamenn á Íslandi hafa í fjölda ára vísað til þess í ræðu og riti, bæði innanlands og á erlendum vettvangi, að íslensk stjórnvöld stefndu að því að draga úr losun gróðurhúsalofttegunda sem valda loftslagsbreytingum um rúmlega helming fyrir lok þessa áratugs.

Þegar kom að því að uppfæra losunarmarkmið Íslands gagnvart Parísarsamningnum, tímamótasamkomulagi þjóða heims um að reyna að halda hlýnun við 1,5 gráður á þessari öld, árið 2021 sagðist Ísland þannig stefna að 55 prósenta samdrætti.

Það hefur þó aldrei verið formlegt markmið íslenskra stjórnvalda út á við. Þess í stað byggði fullyrðingin á því að Ísland tæki þátt í sameiginlegu markmiði Evrópusambandsins og Noregs um 55 prósenta samdrátt fyrir 2030. Ísland hefur um árabil átt í samstarfi við sambandið í loftslagsmálum, fyrst á tíma Kýótóbókunarinnar og nú undir Parísarsamningnum.

Því kom það sem þruma úr heiðskíru lofti þegar stjórnvöld viðurkenndu í lok sumars að það hefði legið fyrir frá því í fyrra að Íslandi hefði ekki verið heimilt að vísa til samstarfsins við ESB og Noreg þegar það skilaði inn markmiði sínu til Parísarsamningsins. Þess í stað þyrftu þau að senda inn leiðrétt og sjálfstætt losunarmarkmið.

Loftslagsráð fékk ekki að vita fyrr en mörgum mánuðum síðar

Íslensk stjórnvöld leiðréttu svonefnt landsákvarðað framlag sitt gagnvart Parísarsamkomulaginu í september. Slík landsframlög eru aðalskuldbinding ríkja gagnvart samningnum.

Í stað sameiginlega markmiðsins með ESB og Noregi sagðist Ísland nú stefna að 41 prósents samdrætti í svonefndri samfélagslosun. Hún kemur að langmestu leyti frá vegasamgöngum, sjávarútvegi og landbúnaði.

Tíðindin komu meðal annars flatt upp á fulltrúa í Loftslagsráði, sjálfstæðu ráði sem hefur það meginhlutverk að veita stjórnvöldum faglega ráðgjöf í loftslagsmálum og veita þeim aðhald. Ráðið fékk ekki upplýsingar um að Ísland gæti ekki skilað inn sameiginlega markmiðinu til Parísarsamningsins fyrr en í júní, að minnsta kosti hálfu ári eftir að ráðuneytinu varð það ljóst.

Halldór Þorgeirsson, formaður Loftslagsráðs, segir að þetta hafi verið orðið ljóst af hálfu Evrópusambandsins í fyrra.

„Hvenær íslensk stjórnvöld horfast í augu við það virðist svolítið annað,“ segir hann í samtali við Vísi.

Kom upp snemma árs 2024

Jóhann Páll Jóhannsson, umhverfis-, orku- og loftslagsráðherra, segir í skriflegu svari við fyrirspurn Vísis að óvissa um orðalag landsframlags Íslands hafi fyrst komið upp í óformlegum athugasemdum við úttekt samningsins snemma í fyrra.

Nokkur tími hafi svo farið í að staðfesta skilning rammasamnings Sameinuðu þjóðanna um loftslagsbreytingar (UNFCCC) og ESB á orðalagi framlagsins. Jóhann Páll segist hafa látið greina stöðuna þegar hann tók við ráðuneytinu fyrir tæpu ári.

„Í kjölfar vinnu hópsins varð mér ljóst að leiðrétta þyrfti fyrra landsframlag Íslands og setti ég því þá vinnu af stað í ráðuneytinu strax í kjölfarið,“ segir í svari ráðherrans.

Óljóst og ekki í samræmi við framsetningu ESB og Noregs

Loftslagsráð hefur nú ýmsar spurningar um leiðrétta markmiðið, meðal annars um hvort það brjóti gegn ákvæðum og anda Parísarsamningsins því það gæti túlkast sem léttvægara framlag en áður hafði verið tilkynnt og er loðið um hvert heildarframlag Íslands er.

Í stað 55 prósenta samdráttar í losun ársins 1990 fyrir árið 2030 sagðist Ísland stefna að 41 prósents samdrætti í samfélagslosun ársins 2005 fyrir lok áratugarins. Það er reiknuð hlutdeild Íslands í heildarmarkmiði ESB um samdrátt í samfélagslosun.

Við þetta setur Bjarni Már Magnússon, prófessor í lögfræði við Háskólann á Bifröst og fulltrúi í Loftslagsráði, spurningarmerki í álitsgerð sem ráðið sendi umhverfis-, orku- og loftslagsráðuneytinu ásamt minnisblaði í byrjun október. 

„Leiðrétt landsframlag Íslands er um margt óljóst og efnislega í ósamræmi við framsetningu ESB og Noregs. Spurningar vakna hvort í því felist léttvægari losunarmarkmið miðað við fyrra framlag en slíkt er í andstöðu við Parísarsamninginn,“ segir í álitsgerðinni.

Ráðuneytið hefur ekki brugðist við erindi ráðsins en í því hvetur ráðið stjórnvöld til þess að greina þýðingu þess að Ísland standi utan ESB-markmiðsins, útfæri nánar samstarfið og fylgi fordæmi Norðmanna í framsetningu á landsframlaginu.

Hvorki lækkun né hækkun frá áður tilkynntu framlagi

Loftslagsráðherra segir í svari sínu að þó að það sé rétt að Parísarsamningurinn kveði á um að landsframlög þjóða skuli verða metnaðarfyllri með tímanum þá sé það grundvallaratriði að framlagið sem Ísland skilaði í september hafi verið leiðrétting en ekki nýtt framlag.

„Í sjálfu sér er hvorki um að ræða lækkun á markmiði Íslands né minni metnað, heldur urðum við að breyta fyrri framsetningu landsframlagsins og útfærslu þess til að skýra betur stöðu Íslands með tilliti til alþjóðasamstarfs í loftslagsmálum,“ segir í svari hans.

Betra að tilgreina markmið þótt þau komi illa út fyrir Ísland

Álitaefni sé líka sagt í álitsgerð Bjarna Más hvort leiðrétta framlagið uppfylli gagnsæiskröfur samningsins. Ekkert var vikið að heildarlosun Íslands í leiðrétta framlaginu, aðeins vísað til evrópskra kerfa um stóriðju (ETS) og landnotkun (LULUCF) sem Ísland á aðild að í gegnum EES-samninginn.

„Ekki er að finna tölulegt markmið fyrir LULUCF og ETS eða heildarmarkmið yfirhöfuð. Þess utan er framsetningin ekki jafn gagnsæ og hún gæti verið og gengur þannig gegn anda Parísarsamningsins,“ segir í álitsgerðinni.

Til lengri tíma litið sé heppilegra að Ísland fylgi framsetningu annarra ríkja, þar á meðal Noregs, og tilgreini markmið um heildarlosun „þrátt fyrir að sá samanburður komi illa út fyrir Ísland“.

Heildarlosun Íslands jókst um 6,6 prósent frá 2005 til 2024 samkvæmt tölum Umhverfis- og orkustofnunar. Meginorsökin er sú að losun frá stóriðju hefur meira en tvöfaldast á tímabilinu. 

Skuldbindingar gagnvart París og ESB óháðar hvor annarri

Bjarni Már ályktar í álitsgerðinni að misskilnings hafi gætt um eðli og inntak samstarfsins við Evrópusambandið um árabil. Sá misskilningur kunni að hafa haft efnisleg áhrif á markmið Íslands í framlögum sem var skilað til Parísarsamningsins.

Samstarf Íslands, ESB og Noregs var útvíkkað árið 2019 þegar reglur um samfélagslosun og landnotkun voru teknar inn í EES-samninginn. Bjarni Már segir að ekki sé hægt að draga aðra ályktun en að þar hafi aðeins verið ákveðið að Ísland tæki upp stjórnkerfi ESB á þessum tveimur sviðum til þess að ná sínu eigin sjálfstæða losunarmarkmiði.

Ekkert gefi heldur ástæðu til að ætla að Noregur og ESB hafi gert ráð fyrir því að Ísland og Noregur væru hluti af sameiginlegu losunarmarkmiði. Þess sjáist hvorki merki í landsframlagi Noregs né ESB.

Skilningur Bjarna Más er því að Ísland sé með sjálfstæða aðild að Parísarsamningnum og að ábyrgð landsins gagnvart honum sé óháð ESB. Hins vegar taki Ísland þátt í stjórnkerfum ESB til þess að ná markmiðum sínum. Þær skuldbindingar séu hins vegar óháðar Parísarsamningnum sjálfum, þrátt fyrir að þær byggist á markmiðum hans.

Alþingi fékk misvísandi upplýsingar

Úr álitsgerðinni má þannig lesa að stjórnvöld hafi lagt fram misvísandi upplýsingar á Alþingi um eðli samstarfsins við ESB þegar loftslagslögum var breytt fyrir fimm árum og fjallað var um breytingar á EES-samningnum um svipað leyti.

Vísar hann máli sínu til stuðnings til greinargerðar með frumvarpi um breytingar á loftslagslögum árið 2020 og þingsályktunar um staðfestingu á breytingu á bókun við EES-samninginn um sama leyti. Þar hafi verið vísað til sameiginlegs losunarmarkmiðs með ESB og Noregi.

Halldór, formaður Loftslagsráðs, segist ekki vita til þess að stjórnvöld hafi látið Alþingi formlega vita af þessum misvísandi upplýsingum sem lagðar voru fyrir það.

Breyting frá Kýótóbókun uppspretta misskilningsins?

En hvernig gat misskilningur um alþjóðlegar og opinberar skuldbindingar Íslands ílengst í að minnsta kosti fjögur ár, og líklega enn lengra aftur í tímann?

Bjarni Már telur samstarf Íslands og ESB varðandi Kýótóbókunina, forvera Parísarsamkomulagsins, og ólíkt form Parísarsamningsins mögulega skýringu á misskilningnum nú í álitsgerð sinni.

Á tíma Kýótóbókunarinnar tók Ísland þátt í sameiginlegum skuldbindingum aðildarríkja ESB um tiltekinn samdrátt í losun.

Parísarsamkomulagið var hins vegar eðlisólíkt Kýótóbókuninni. Þegar það var gert var ekki lengur kveðið á bindandi takmörk eins og í Kýótóbókuninni heldur var gert ráð fyrir að ríkin réðu þeim málum sjálf. Þau hefðu aftur á móti skyldu til að upplýsa um markmið sín með landsákvörðuðum framlögum.

Bjarni Már bendir á að lagaleg umgjörð ESB um loftslagsmál sé enn þann dag í dag meira í anda Kýótóbókunarinnar. Sambandið hafi sameiginlega loftslagslöggjöf sem lögbindur markmið um samdrátt í losun fyrir öll aðildarríkin.

Þegar Ísland tók upp stjórntæki sambandsins sem það smíðaði til þess að ná markmiðum sínum hafi það aðeins innleitt þau tæki en ekki loftslagslög sambandsins með bindandi losunartakmörkunum eða samkomulag um þátttöku í sameiginlegu markmiði ESB-ríkja.

Samstarf Íslands og ESB snúist því umfram annað um þátttöku í þremur stjórnkerfum þess um losun. Því fylgi aftur á móti ákveðin ábyrgð og krafa um árangur þar sem vanefndir geti haft fjárhagslegar afleiðingar í för með sér.

„Slíkar afleiðingar eru ekki til staðar gagnvart skuldbindingum Íslands að Parísarsamningnum,“ segir í álitsgerðinni.

Miklir hagsmunir að tryggja framhald samstarfsins við ESB

Halldór, formaður Loftslagsráðs, segir ekki ljóst hvers vegna það tók stjórnvöld svo langan tíma að bregðast við eftir að það lá fyrir að þau gætu ekki stuðst við sameiginlegt losunarmarkmið með ESB og Noregi. 

Misskilningurinn um eðli samstarfsins við ESB endurspegli að stjórnvöld hafi ekki sinnt því nægilega vel, að hans mati.

Í ljósi þessarar reynslu sé nauðsynlegt að stjórnvöld treysti betur forsendur samstarfsins við ESB. Þar séu miklir hagsmunir undir, meðal annars um að tryggja áframhaldandi þátttöku í ETS-kerfinu svo Ísland sitji ekki eitt uppi með stóriðjulosunina í eigin bókhaldi.

„Að við göngum vel frá þessu þannig að það komi ekki einhverjar fleiri óvæntar uppákomur,“ segir Halldór sem tekur fram að ekkert bendi enn til að ETS-samstarfið sé í hættu.

Eigi ekki að vera í höndum annarra að túlka framlagið

Þá segir Halldór mikilvægt að íslenskt stjórnkerfi sé í stakk búið að fylgja eftir sjálfstæðu losunarmarkmiði Íslands gagnvart Parísarsamningnum, meðal annars varðandi framreikning á losun svo hægt sé að grípa til aðgerða ef stefnir í vanefndir.

Í því samhengi þurfi Ísland að leggja fram upplýsingar um hver heildarsamdráttur í losun gróðurhúsalofttegunda eigi að verða. Ekki sé hægt að leggja það í hendur þeirra sem lesa landsframlagið að túlka það.

„Landsframlagið á alltaf að vera um heildarlosun,“ segir Halldór.

Samkvæmt upplýsingum Umhverfis- og orkuráðuneytisins er ástæða þess að samdráttur í heildarlosun Íslands er ekki tiltekinn í landsframlaginu annars vegar sú að ekki sé sérstök samdráttarkrafa á íslensk fyrirtæki í ETS-kerfinu og hins vegar sé ekki komin lokaniðurstaða um hver töluleg markmið Íslands í losun vegna landnotkunar verða.

Jóhann Páll segir í sínu svari að enn skipti máli að framlag Íslands til 2030 hafi verið leiðrétt. Á þeim tíma sem það var upphaflega sett fram hafi töluleg markmið um samdrátt í losun frá landi ekki verið ákveðin og engin pólitísk ákvörðun um samdrátt í heildarlosun tekin.

„Því töldum við það ekki ganga upp að setja það fram núna, því það hefði verið stefnubreyting frá því sem NDC 2030 kvað á um,“ segir Jóhann Páll og vísar til landsframlagsins.

Þá skekki losun frá stóriðjufyrirtækjum og hlutfallslega mikil losun vegna landnotkunar heildarlosun Íslands að mati ráðherrans. Hann bendir á að líkt og Ísland taki Noregur losun vegna landnotkunar út fyrir sviga í sínu framlagi til 2030.

„Ísland nálgast framlagið á svipaðan hátt en tekur einnig ETS út fyrir sviga,“ segir ráðherrann.