Náttúru­verndar­gjald: Rétt hug­mynd, of þröng út­færsla

Ég styð náttúru- og innviðagjald, en tel að tillagan þurfi að ná til fleiri svæða, tryggja að tekjurnar renni til verndar og fá lengri undirbúningstíma. Gestir eiga að leggja sitt af mörkum, en þeir eiga líka að sjá hvað þeir fá fyrir gjaldið.

Í tveimur fyrri greinum fjallaði ég um skýrslu Samtaka ferðaþjónustunnar um álagsstýringu og um það hvað góð álagsstýring felur í sér. Niðurstaðan var sú að gjaldið eigi að standa undir kostnaðinum en stýringin að koma úr verkfærakistu: landvörslu, talningum, upplýsingagjöf og, þar sem þörf er á, bókunarkerfum. Í þessari grein sný ég mér að gjaldinu sjálfu.

Atvinnuvegaráðherra hefur kynnt drög að frumvarpi um náttúru- og innviðagjald. Erlendir ferðamenn, 18 ára og eldri, eiga að greiða 4.500 krónur fyrir aðgangskort sem gildir í tólf mánuði við Gullfoss, Geysi og á Þingvöllum, eða 3.000 krónur utan háannatíma. Þeir sem hafa skattalega heimilisfesti hér á landi, óháð ríkisfangi, fá kortið án endurgjalds. Lögin eiga að taka gildi 1. maí 2027.

Frá sjónarhóli ferðamálafræðinnar er hugmyndin rétt. Notendagjöld á fjölsóttum náttúrusvæðum eru viðurkennd leið til að fjármagna verndun og styðja við álagsstýringu. En að mínu mati gengur tillagan ekki nógu langt og undirbúningi og samráði við hagsmunaaðila er ábótavant. Það vantar sárlega fjármagn til að mæta ágangi ferðamanna, byggja upp áfangastaði og vernda perlurnar okkar. Það vantar líka fjármagn til að efla viðbúnað vegna öryggis gesta og náttúruvár, svo við getum brugðist við þegar á reynir.

Gjaldið er of lágt, ekki of hátt

Gjaldtaka af þessu tagi þekkist víða, eins og ég rakti í fyrstu greininni, og upphæðirnar eru oft mun hærri en hér er lagt til. Sem dæmi má nefna að frá ársbyrjun 2026 greiða gestir sem ekki eru búsettir í Bandaríkjunum 100 dollara, um 12.000 krónur, í aukagjald við hverja heimsókn í ellefu fjölsóttustu þjóðgarða landsins, ofan á venjulegan aðgangseyri. Á Nýja-Sjálandi greiða flestir erlendir gestir 100 nýsjálenska dollara, um 7.000 krónur, um leið og þeir sækja um ferðaheimild. Rökin eru þau sömu og hér: skattgreiðendur standa undir uppbyggingunni og gestir eiga að leggja sitt af mörkum. Í þessum samanburði eru 4.500 krónur fyrir heilt ár lágt gjald. Ég legg til hærra gjald, en fyrir víðtækara kort sem kæmi jafnframt í stað aðgangs- og bílastæðagjalda á landi ríkisins, eins og ég rek hér á eftir.

Þrír veikleikar í frumvarpsdrögunum

Í fyrsta lagi eiga tekjurnar að renna í ríkissjóð sem almennar tekjur og eiga meðal annars að fara í markaðssetningu Íslands. Í Bandaríkjunum verða minnst 80% aðgangseyris eftir í garðinum þar sem hann er innheimtur, og á Nýja-Sjálandi er árlega birt hvaða verkefni tekjurnar hafa fjármagnað. Gestur sem greiðir fyrir aðgang að íslenskri náttúru á að geta treyst því að gjaldið fari í hana.

Í öðru lagi er fyrirvarinn of stuttur. Drögin voru birt 23. september og ferðir sumarsins 2027 eru þegar komnar í sölu, oft á föstu verði. Sveitarstjóri Bláskógabyggðar, þar sem Gullfoss og Geysir eru, segir að ekkert samráð hafi verið haft við sveitarfélagið. Í Bandaríkjunum var gjaldið tilkynnt með nokkurra vikna fyrirvara og lagt á ferðir sem þegar höfðu verið bókaðar. Afleiðingin var ruglingur við innganga garðanna, biðraðir og afbókanir. Verði kerfið víkkað þarf enn rýmri tíma til að þróa appið, merkja svæðin og fjölga landvörðum. Á Nýja-Sjálandi eiga að líða tæp tvö ár frá ákvörðun þar til gjaldtaka hefst.

Í þriðja lagi er lagaleg óvissa. Í greinargerð frumvarpsins er viðurkennt að gjaldið teljist óbein mismunun samkvæmt EES-samningnum og að dómar Evrópudómstólsins bendi til að svigrúm ríkja sé takmarkað. Þeirri óvissu þyrfti að eyða áður en kerfinu væri komið á, ekki eftir á. Í greinargerðinni er raunar byggt á því að það sem helst geti réttlætt mismuninn sé að gestir taki sanngjarnan þátt í kostnaði. Gjald sem endurspeglar raunverulegan kostnað ætti því að standa betur að vígi, en það þarf að kanna sérstaklega.

Kynning skiptir meira máli en eftirlit

Úrtakseftirlit og sektir eru eðlilegur hluti af kerfinu. Landverðir ættu hvort sem er að vera miklu meira á meðal gesta, fræða þá og leiðbeina, og skoðun á aðgangskorti getur verið hluti af því samtali. En til að vel fari þarf að fjölga þeim til muna, því þeir eru þegar allt of fáir miðað við núverandi verkefni. Lykilatriðið er að enginn komi á staðinn án þess að vita af gjaldinu. Drögin gera ráð fyrir kynningu einkum í aðdraganda gildistöku og á fyrsta árinu, en kynningin þarf að vera varanlegur hluti af kerfinu.

Almennt kerfi í stað þriggja staða

Í greinargerð frumvarpsins er talað um þörf fyrir „heildstætt kerfi“ og ljóst virðist að staðirnir þrír séu aðeins byrjunin. Sé svo ætti að hanna almennt kerfi frá upphafi, í stað þess að bæta stöðum við einn af öðrum.

Réttara væri að tala um náttúruverndargjald, því tekjurnar eiga að renna til verndar náttúrunni og öryggis þeirra sem um hana fara. Ég tel að kerfið eigi að ná til þjóðgarðanna þriggja, Þingvalla, Vatnajökulsþjóðgarðs og Snæfellsjökulsþjóðgarðs, og helstu friðlýstu svæða landsins, allt frá Dynjanda og Hornströndum til Dimmuborga, Dyrhólaeyjar og Friðlands að Fjallabaki. Heildarlistann má sjá aftast í greininni.

Vel útfærð gjaldtaka ríkisins gæti líka komið reglu á það sem nú er frumskógur. Víða um land innheimta landeigendur gjald fyrir aðgang að landi sínu eftir eigin reglum og með litlu eftirliti, og bæði ferðamenn og ferðaþjónustuaðilar kvarta undan því. Opinbert kerfi með skýrum reglum gæti orðið rammi sem gjaldtaka annarra yrði að falla að.

Árskort á 12.000 krónur

Árskortið ætti að kosta um 12.000 krónur, sömu upphæð og erlendir gestir greiða í hvert sinn sem þeir heimsækja einn af fjölsóttustu þjóðgörðum Bandaríkjanna. Fyrir hana fengju gestir hér aðgang að þjóðgörðunum þremur og yfir tuttugu friðlýstum svæðum í heilt ár. Upphæðin er ekki gripin úr lausu lofti. Í greinargerð frumvarpsins er kostnaður ríkisins af innviðum og þjónustu sem erlendir ferðamenn nýta beint, svo sem samgöngum, almannaþjónustu og umhverfismálum, metinn 27 milljarðar króna á ári, eða um 11.700 krónur á hvern þeirra. Gjaldið svaraði þannig til hlutdeildar hvers gests í þeim kostnaði. Náttúra Íslands er einstök og er því hverrar krónu virði. Hún er líka óvenju viðkvæm, og náttúruvá á borð við eldgos, jökulhlaup, skriður og brim kallar á vöktun, landvörslu og viðbúnað sem fámenn þjóð ber nú að mestu ein.

Einfalt kerfi fyrir gesti

Gestir gætu sótt app með QR-kóða áður en þeir koma til landsins, eða á Keflavíkurflugvelli og í höfnum landsins þar sem það yrði vel kynnt, og greitt gjaldið í appinu. Á hverju svæði væru greinilegir QR-kóðar sem gestir skönnuðu með appinu við komu, og skönnunin væri staðfesting á gildu korti við úrtakseftirlit. Skráningin gæfi líka betri upplýsingar um heimsóknir og ferðamynstur, sem bera mætti saman við sjálfstæðar talningar á svæðunum. Upplýsingarnar yrðu einungis notaðar á ópersónugreinanlegu formi. Þar fengist einmitt sá grunnur að álagsstýringu sem ég fjallaði um í síðustu grein. Í appinu mætti einnig tengja gesti við Safetravel, vedur.is, umferdin.is og 112-appið, svo að upplýsingar um veður, færð og öryggi væru á einum stað. Þannig yrði appið gagnlegur ferðafélagi, ekki aðeins greiðsluleið.

Hluti teknanna færi til svæðanna í hlutfalli við fjölda heimsókna og annar hluti eftir verndarþörf, svo fáfarin en viðkvæm svæði á borð við Hornstrandir fengju líka sitt. Tryggja þyrfti að appið virkaði án net- eða símasambands, svo hægt væri að skrá komu á svæði þar sem samband er lítið eða ekkert. Ábyrgðin á að greiða hvíldi á gestinum sjálfum, en þeim sem selja ferðir til Íslands yrði skylt að kynna gjaldið. Fleiri landverðir sæju um eftirlit með úrtaksskoðunum og viðurlögin yrðu umtalsverð.

Landsmenn þurfa að geta sætt sig við kerfið

Uppbygging á þessum svæðum hefur að verulegu leyti verið greidd með skattfé landsmanna. Þess vegna eiga þeir sem búa og greiða skatta hér á landi, óháð ríkisfangi, ekki að greiða gjaldið og ekki heldur að þurfa að sækja um kort fyrir fram, eins og drögin gera ráð fyrir. Þeim ætti að nægja að skrá sig í appið með rafrænum skilríkjum. Skráningin staðfesti undanþáguna og nýttist við talningar, en kallaði ekki á neina umsókn. Ákvörðun um hvaða svæði falli undir gjaldið á að taka í opnu samtali við þjóðina og ferðaþjónustuna, ekki í samráðsgátt á nokkrum vikum. Á Nýja-Sjálandi bárust yfir 7.400 umsagnir og haldnir voru 25 fundir víða um land í undirbúningi gjaldsins.

Fimm tillögur

1. Gjaldið nái til þjóðgarðanna þriggja og friðlýstu svæðanna sem talin eru upp aftast í greininni, verði um 12.000 krónur á ári og komi í stað aðgangs- og bílastæðagjalda á landi ríkisins.
2. Fast hlutfall teknanna, bundið í lögum, renni til svæðanna sjálfra og annað til öryggismála og rannsókna í ferðaþjónustu, og árlega verði birt hvert tekjurnar fara.
3. Greitt verði fyrir fram í appi og gestir skanni QR-kóða á hverju svæði, sem nýtist við eftirlit, talningar og skiptingu tekna milli svæða. Í appinu verði einnig tenging við Safetravel, vedur.is, umferdin.is og 112-appið.
4. Landvörðum verði fjölgað og þeir annist úrtakseftirlit með umtalsverðum viðurlögum. Ferðasölum verði skylt að kynna gjaldið.
5. Þeir sem búa og greiða skatta hér á landi, óháð ríkisfangi, verði undanþegnir gjaldinu og þurfi ekki að sækja um kort fyrir fram. Þeim nægi að skrá sig í appið með rafrænum skilríkjum og skanna QR-kóðana á svæðunum eins og aðrir gestir.

Náttúruverndargjald getur orðið góð lausn. En til þess þarf gesturinn að sjá hvert peningarnir fara og ferðaþjónustan að fá tíma til að laga sig að breytingunni. Ríkið hefur hér tækifæri til að sýna hvernig á að standa að gjaldtöku á náttúruperlum.

Höfundur er aðjúnkt í ferðamálafræði við Háskóla Íslands.