Full­veldi, yfirþjóðlegar stofnanir og jafnræðisgrundvöllur í Evrópu

Í umræðunni í aðdraganda þjóðaratkvæðagreiðslunnar um að hefja á ný aðildarviðræður við Evrópusambandið hafa margir velt fyrir sér þeim áhrifum sem endurnýjuð aðildarumsókn myndi hafa á fullveldi Íslands. Hvers vegna ættum við að framselja, eins og sumir hafa orðað það, töluvert löggjafar-, framkvæmdar- og dómsvald til stofnana í Brussel, Strassborg og Lúxemborg? Þetta er mikilvæg spurning sem kallar á skýrt og ótvírætt svar.

Fyrst ber þó að nefna að margar hindranir standa enn í vegi fyrir fullri aðild Íslands að Evrópusambandinu, jafnvel þótt niðurstaðan í atkvæðagreiðslunni þann 29. ágúst verði já við því að hefja aðildarviðræður á ný. Þessar hindranir eru að öllum líkindum mestar hér innanlands, en aðild Íslands yrði þá einnig að vera samþykkt af Evrópusambandinu og öllum aðildarríkjum þess. Það sem vekur hins vegar athygli er sá stóri sess sem orðræða um fullveldi hefur skipað í umræðunni, sérstaklega í ljósi þess að aðild að Evrópusambandinu er ekki enn á borðinu á þessu stigi – þrátt fyrir að aðildarferlið sé að sjálfsögðu knúið áfram af vilja til að ganga í sambandið. Það er merkilegt að stuðningsmönnum annarrar hliðarinnar virðist hafa tekist að draga upp þá mynd að jafnvel það eitt að hefja aðildarviðræður feli í sér ógn við fullveldi Íslands, á sama tíma og þeir gera lítið úr því verulega ákvörðunarvaldi sem hefur nú þegar verið framselt til stofnana ESB í gegnum EES-samninginn. Þessi orðræða hefur sett sinn svip á yfirstandandi umræðu og er óhætt að segja að fullveldisrökin hafi verið notuð sem vopn til að vinna gegn þeim mikla áhuga sem er til staðar í íslensku samfélagi á að kanna hvað aðild að ESB gæti falið í sér. Hins vegar eru fullveldisrökin að miklu leyti táknræn og þegar betur er að gáð virðast þau vera heldur ýkt.

Ástæðurnar fyrir þessu eru aðallega tvær. Í fyrsta lagi hefur það sem er í dag túlkað sem verulegt framsal fullveldis nú þegar átt sér stað. Það er vel þekkt að Íslendingar framseldu verulegan hluta ákvörðunarvalds síns þegar Ísland fékk aðgang að innri markaði ESB í gegnum EES-samninginn snemma á tíunda áratugnum. Ísland er nú í þeirri stöðu að þurfa að innleiða ákvarðanir sem stjórnvöld hérlendis hafa takmarkaða aðkomu að, þar sem við höfum skuldbundið okkur til að taka upp alla löggjöf sem varðar innri markaðinn – og er sú löggjöf töluverður hluti af sameiginlegu regluverki ESB (acquis communautaire). Vissulega eru mikilvægir málaflokkar á borð við sjávarútveg og landbúnað undanskildir EES-samningnum, en umfang þeirrar löggjafar sem innleidd er á grundvelli hans hefur aukist verulega á þeim þremur áratugum sem liðnir eru frá gildistöku samningsins. Í öðru lagi virðast þau sem beita fullveldisrökunum líta fram hjá þeirri staðreynd, eða jafnvel hunsa vísvitandi ef svo má að orði komast, að fullveldishugtakið hefur öðlast fjölbreyttari merkingu í efnahagslega samtvinnuðum heimi nútímans, einmitt vegna aukins yfirþjóðlegs samstarfs á borð við það sem á sér stað innan Evrópusambandsins. Við skulum staldra við og skoða þennan síðari punkt aðeins nánar.

Stofnanir ESB fara með töluvert löggjafar-, framkvæmdar- og dómsvald, en þó aðeins á þeim málefnasviðum þar sem aðildarríkin hafa talið skilvirkara og árangursríkara að „deila“ fullveldi sínu og taka bindandi ákvarðanir í sameiningu. Evrópusambandið hefur ekki valdheimildir til að útvíkka völd sín yfir á önnur málefnasvið. Sambandið getur einungis aukið völd sín á öðrum málefnasviðum með breytingum á grunnsáttmálum ESB – en í breytingarferlinu hafa öll aðildarríki jafnan atkvæðisrétt ásamt rétti til að beita neitunarvaldi. Á þeim málefnasviðum sem falla undir valdheimildir ESB eru stofnanir þess þó vissulega frekar áhrifamiklar. Fyrir þau sem hafa hins vegar kynnt sér sögulega þróun Evrópusambandsins og ferli Evrópusamrunans er alls ekki auðvelt að skilja hvers vegna þessar valdheimildir eru svona umdeildar.

Þeir fræðimenn sem aðhyllast milliríkjahyggju (e. intergovernmentalism), kenningu sem heldur því fram að aðildarríkin sjálf ráði för í samrunaferlinu og að hagsmunir þeirra ráði þróun þess, eru meira að segja sammála um að stofnun yfirþjóðlegra stofnana (á borð við framkvæmdastjórn Evrópusambandsins og Evrópudómstólinn) af hálfu fullvalda þjóðríkja skili meiri ávinningi heldur en kostnaði. Yfirþjóðlegar stofnanir eru settar á laggirnar og þeim falið töluvert vald með það að markmiði að greiða fyrir samvinnu milli aðildarríkjanna. Í rauninni er auðveldast að skilja tilkomu yfirþjóðlegra stofnana með því að spyrja: hvernig myndi samstarf ríkja innan ESB virka án þessara stofnana? Framkvæmdastjórn Evrópusambandsins, sem oft er gagnrýnd fyrir að skorta lýðræðislegt aðhald, gegnir lykilhlutverki í lagasetningu en ber jafnframt ábyrgð á að tryggja að aðildarríkin fari eftir löggjöf sambandsins. Hvernig ættu aðildarríki ESB að geta treyst því að stjórnvöld allra ríkja fylgi sameiginlegu reglunum og standi við skuldbindingar sínar ef ekki væri fyrir slíka stofnun?

Eðli Evrópudómstólsins er annað gott dæmi um þetta, sem og staða réttarreglna Evrópusambandsins í heild. Í umræðunni hefur oft verið bent á að lög Evrópusambandsins hafi bein réttaráhrif í aðildarríkjunum og njóti forgangs fram yfir landsrétt (á þeim málefnasviðum sem falla undir valdheimildir ESB). Þessar grundvallarstaðreyndir eru hins vegar almennt mjög vel þekktar, en þeim er engu að síður teflt fram í umræðunni eins og um nýja uppljóstrun sé að ræða. Við verðum þó að spyrja okkur, líkt og áður var bent á í tengslum við framkvæmdastjórnina og eftirlitshlutverk hennar: hvernig ætti fyrirkomulagið annars að vera? Í þessu samhengi má líkja innri markaði Evrópusambandsins við fótboltaleik á alþjóðlegum vettvangi: ómögulegt væri að spila leikinn ef engar sameiginlegar reglur væru til staðar sem gilda jafnt fyrir öll þátttökuríki. Þá væri einnig fráleitt að eitt ríki gæti einhliða ákveðið, með eigin lagasetningu, að fara ekki eftir þessum sameiginlegu reglum. Að sama skapi byggist yfirþjóðleg samvinna á því að til staðar sé sjálfstæður dómstóll sem hefur endanlegt úrskurðarvald í deilum sem varða ESB-rétt. Hvernig ættu slíkar deilur annars að vera útkljáðar? Þannig gegnir Evrópudómstóllinn lykilhlutverki innan stofnanakerfis sem gerir samstarf innan ESB yfirhöfuð mögulegt. Þær reglur sem samþykktar eru af stofnunum á vettvangi Evrópusambandsins skapa jafnræðisgrundvöll fyrir samstarf ríkja sem enn eru fullvalda. Yfirþjóðlegar stofnanir Evrópusambandsins tryggja að þessum reglum sé fylgt – það er þeirra eðli, en ekki hið svokallaða „framsal fullveldis” sem oft er talið fylgja þeim.

Að lokum má einnig nefna að EES-samningurinn byggir á svipaðri stofnanauppbyggingu og ESB-samstarfið, en munurinn er helst sá að þær yfirþjóðlegu stofnanir sem hafa eftirlit með því að EES/EFTA ríkin fari eftir EES-löggjöf eru á vegum EFTA en ekki ESB. Hér gegnir Eftirlitsstofnun EFTA (ESA) því eftirlitshlutverki sem framkvæmdastjórnin gegnir innan stofnanakerfis Evrópusambandsins, á meðan að EFTA-dómstóllinn fer með endanlegt úrskurðarvald í málum sem varða EES/EFTA ríkin. Það er athyglisvert að þetta fyrirkomulag hafi ekki verið túlkað sem verulegt framsal á fullveldi, þrátt fyrir þær umtalsverðu valdheimildir sem þessar stofnanir fara nú þegar óhjákvæmilega með.

Höfundur er prófessor í stjórnmálafræði við Háskóla Íslands.