Á Lands­kjör­stjórn að gera at­huga­semdir við spurninguna?

Fyrir Alþingi liggur tillaga um að efna til þjóðaratkvæðagreiðslu um hvort halda eigi áfram viðræðum um aðild Íslands að Evrópusambandinu. Björn Bjarnason fyrrverandi ráðherra og fleiri hafa vakið máls á mikilvægi þess hvernig spurningin sem lögð er fyrir kjósendur er orðuð. Til eru alþjóðleg viðmið til að styðjast við í því efni, meðal annars í svokölluðum Feneyjaviðmiðum Evrópuráðsins um framkvæmd þjóðaratkvæðagreiðslna. Þar er lögð áhersla á að spurningar skuli vera skýrar, ekki villandi og þannig fram settar að kjósendur geti skilið efni þeirrar ákvörðunar sem þeir eru beðnir um að taka.

Þessi viðmið eru ekki fræðileg tilbrigði. Þeim hefur verið beitt í raunverulegum aðstæðum, meðal annars í aðdraganda Brexit-þjóðaratkvæðagreiðslunnar í Bretlandi árið 2016. Þar var upphaflega lagt til að spurningin sem lögð yrði fyrir kjósendur væri hvort Bretland ætti að vera áfram aðili að Evrópusambandinu. Breska kosningastjórnin taldi það orðalag ekki nægjanlega hlutlaust og lagði til breytingu. Niðurstaðan varð sú spurning sem síðar var lögð fyrir kjósendur:

„Should the United Kingdom remain a member of the European Union or leave the European Union?“

Eða á íslensku: Á Bretland að halda áfram að vera aðili að Evrópusambandinu eða yfirgefa Evrópusambandið?

Það sem skiptir máli í þessu samhengi er ekki niðurstaða þeirrar atkvæðagreiðslu heldur ferlið sem lá að baki. Orðalag spurningarinnar var endurskoðað með það að markmiði að tryggja að kjósendur stæðu frammi fyrir skýru vali sem endurspeglaði raunverulegt efni málsins.

Hver er vandinn við tillögu utanríkisráðherra?

Í tillögu utanríkisráðherra er lagt til að kjósendur svari spurningunni:

„Á að halda áfram viðræðum um aðild Íslands að Evrópusambandinu?“

Við fyrstu sýn virðist spurningin einföld. Hún vísar til framhalds og gefur því um leið til kynna að um sé að ræða ferli sem þegar sé í gangi.

Í greinargerð tillögunnar er hins vegar lýst ferli sem felur í sér að taka þurfi upp viðræður að nýju, með samþykki Evrópusambandsins og aðildarríkja þess, og að viðræður fari fram samkvæmt fyrirkomulagi sem sambandið hefur sett. Þá liggur jafnframt fyrir að stöðu samningskafla þyrfti að endurmeta í ljósi breytinga sem orðið hafa á löggjöf og aðstæðum frá því viðræðum var hætt.

Þetta er því ekki einfalt framhald af einhverju sem er þegar í gangi heldur ferli sem þarf að hefja að nýju samkvæmt reglum sem ESB setur og stýrir.

Greinargerð þingsályktunartillögunnar er mikilvæg

Þegar spurningin í tillögunni sjálfri annars vegar og greinargerðin hins vegar eru lesnar saman vaknar sú spurning sem Feneyjaviðmiðin beinast að: Endurspeglar orðalag spurningarinnar

það ferli sem henni er ætlað að vísa til? Eða felst í því einföldun sem getur haft áhrif á skilning kjósenda á því hvað felst í því að svara henni?

Í greinargerðinni kemur fram að viðræður hefjist ekki sjálfkrafa þótt niðurstaða þjóðaratkvæðagreiðslu verði jákvæð. Þvert á móti þarf fyrst að óska eftir því við Evrópusambandið að taka viðræður upp að nýju, og framhald þeirra yrði síðan staðfest á ríkjaráðstefnu með aðildarríkjum sambandsins.

Þetta bendir til þess að ferlið sé ekki í gangi í þeim skilningi sem orðalag spurningarinnar gefur til kynna. Viðræður standa ekki yfir. Þær voru stöðvaðar árið 2013 og hafa ekki verið endurvaktar síðan.

Þá er einnig tekið fram að útfærsla framhalds viðræðna sé samkomulagsatriði milli Íslands og ráðs ESB. Þar með liggur fyrir að það er ekki einhliða ákvörðun Íslands hvort og hvernig viðræður hefjast á ný, heldur er það háð samþykki annarra ríkja og þeim reglum sem gilda innan sambandsins.

Þegar þetta er haft í huga verður ljóst að sú spurning sem áformað er að leggja fyrir kjósendur vísar til þess hvort hefja eigi ferli sem er ekki í gangi. Það er háð samþykki Evrópusambandsins að taka upp þráðinn á ný og kallar ennfremur á endurmat stöðu Íslands gagnvart því.

Þetta eru þær kröfur sem Feneyjaviðmiðin gera til framsetningar spurninga í þjóðaratkvæðagreiðslum.

Spurningin er hvort orðalagið sem hér er lagt til endurspegli raunverulega það ferli sem kjósendur eru beðnir um að taka afstöðu til.

Höfundur er hagfræðingur og í stjórn Heimssýnar.