Utan­ríkis­málaárið 2025

Miklar blikur voru á lofti í utanríkismálum Íslands á nýliðnu ári. Gjörvöll Evrópa stendur á miklum tímamótum. Senn eru fjögur ár liðin frá því að allsherjarinnrás Rússlands í Úkraínu hófst og frá því að Donald Trump tók aftur við valdataumunum vestanhafs fyrir tæpu ári hefur hann gjörbreytt utanríkisstefnu Bandaríkjanna. Viðskilnaður Bandaríkjanna við leikreglur alþjóðakerfisins krefst þess að Evrópa öll þarf að endurhugsa frá grunni stefnu sína í utanríkis- og varnarmálum.

Ísland er þar ekki undanskilið. Staðan krefst þess einfaldlega að við Íslendingar tökum okkur taki þegar kemur að umræðu og stefnumótun um utanríkismál landsins. Það hefur sjaldan verið jafn mikilvægt að við kryfjum alþjóðlega þróun út frá okkar eigin gildum, forsendum og hagsmunum, og ákveðum hvar og með hverjum við ætlum að standa í breyttum heimi.

Hvernig skal haga samskiptum við Bandaríkin?

Árið 2025 var sérstaklega stormasamt fyrir okkar næstu nágranna, Grænlendinga. Þróunin þar gefur ákveðnar vísbendingar um hvað okkur Íslendingum gæti mætt á nýju ári. Endurteknar yfirlýsingar Bandaríkjaforseta um mikilvægi þess að Bandaríkin öðlist yfirráð yfir Grænlandi hafa sett gríðarlegu pressu á bæði Grænland og Danmörku. Þjóðirnar tvær hafa tekið höndum saman í þessari stöðu og gripið hefur verið til aðgerða sem gera Grænland enn bundnara Danmörku en áður, sem hefur leitt til þess að sjálfstæðisbarátta Grænlendinga hefur í raun verið sett á ís.

Staða Íslands í öryggis- og varnarmálum er um margt lík stöðu Grænlands, þó fullvalda Ísland sé óneitanlega í annarri stöðu í stóra samhenginu. Bæði löndin treysta á varnarskuldbindingu Bandaríkjanna og eru bæði hernaðarlega mikilvæg fyrir Bandaríkin. Hingað til hefur Bandaríkjaforseti veitt Íslandi litla sem enga athygli á þessu kjörtímabili, en hvernig verður það á nýju ári?

Eru stjórnvöld viðbúin því að Bandaríkjastjórn beiti Ísland sams konar þrýstingi og þau beittu Grænland og Danmörku á nýliðnu ári? Hversu langt værum við tilbúin til að ganga til að friðþægja Bandaríkjaforseta? Hvað segja nýlegar árásir Bandaríkjahers á Nígeríu og Venesúela okkur um utanríkisstefnu Trumps? Munum við áfram vilja treysta algjörlega á Bandaríkin þegar kemur að vörnum landsins? Hvaða aðra möguleika höfum við í stöðunni?

Evrópumálin í brennidepli

Þjóðaratkvæðagreiðsla um framhald aðildarviðræðna Íslands við Evrópusambandið er áætluð fyrir lok árs 2027. Heimsókn Ursulu von der Leyen, forseta framkvæmdastjórnar Evrópusambandsins, hingað til lands í júlí setti líka Evrópumálin heldur betur í sviðsljósið. Andstæðingar ESB-aðildar túlkuðu heimsóknina sem stórpólitíska yfirlýsingu af hálfu íslenskra stjórnvalda en athyglisvert var hversu von der Leyen og íslenskir gestgjafar hennar lögðu mikla áherslu á öryggis- og varnarmál í opinberum yfirlýsingum, auk þess að beina sjónum að mikilvægi áfallaþols.

Margir vænta þess að Evrópuumræðan kljúfi þjóðina, og fylkingarnar eru raunar þegar komnar í skotgrafirnar. Á nýliðnu ári bar á rangfærslum og afvegaleiðingu í umræðunni um mögulega aðild Íslands að ESB, á tímum þegar mikil þörf er á upplýstri og málefnalegri umræðu um utanríkismál landsins, ekki síst þegar kemur að eins umdeildu máli og mögulegri ESB-aðild. Það eru margar hliðar á því máli en við hljótum að geta verið sammála um mikilvægi þess að baráttan verði drengileg og umræðan yfirveguð og málefnaleg.

Varnarmálastefna Íslands

Heimsókn Mark Rutte aðalframkvæmdastjóra Atlantshafsbandalagsins í lok nóvember undirstrikaði mikilvægi aðildar Íslands að varnarbandalagi vestrænna þjóða. Rutte sagði Ísland vera einstakt því hér væri enginn her. Á Íslandi væru hins vegar öflugir innviðir til eftirlits og loftvarna og þannig væri ísland “augu og eyru” NATO. Það má til sanns vegar færa en ljóst er að íslensk stjórnvöld þurfa enn að spýta í lófana í að auka útgjöld til varnar- og öryggismála.

Þorgerður Katrín Gunnarsdóttir utanríkisráðherra lagði líka fram á árinu þingsályktun um stefnu í varnar- og öryggismálum, byggða á skýrslu þverpólitísks vinnuhóps þingmanna. Í stefnunni er áréttað að meginstoðir varna Íslands eru annars vegar aðildin að Atlantshafsbandalaginu og hins vegar varnarsamningurinn frá 1951 við Bandaríkin. Svæðisbundið og tvíhliða samstarf við nágrannaríki og lykilbandamenn innan Atlantshafsbandalagsins styður við og styrkir þessar tvær stoðir.

Eftirtektarvert að ekki er þar rætt um öryggistryggingu sem fælist í aðild að Evrópusambandinu, sem kann að vera sérstaklega mikilvæg þegar NATO er í tilvistarkreppu vegna óvinveittrar stefnu Bandaríkjanna gagnvart Evrópu. Fjallað er um eflingu innlendrar getu og viðbúnaðar og að nauðsynlegt sé að tryggja að á Íslandi sé til staðar mannauður, áætlanir, innviðir og búnaður til að mæta öryggisáskorunum og standa við alþjóðlegar skuldbindingar Íslands.

Endurskoðun laga um almannavarnir með frumvarpi dómsmálaráðherra skiptir líka máli fyrir þjóðaröryggi, m.a. í að efla áfallaþol ómissandi innviða, hvort sem það eru orku- og veitumannvirki, fjarskipti eða önnur starfsemi sem er grundvöllur okkar samfélags. Stjórnvöld birtu líka áfangaskýrslu um hvernig nýta má sjö grunnviðmið Atlantshafsbandalagsins um áfallaþol í uppbyggingu á þessu sviði.

Norðurslóðir, Kína og Rússland

Landfræðipólitísk spenna jókst á norðurslóðum á árinu sem var að líða. Sameiginlegar sjó- og heræfingar Kína og Rússlands mörkuðu þar skil auk drónaflugs yfir flugvöllum hjá grönnum okkar á Norðurlöndunum. Kaja Kallas, utanríkismálastjóri Evrópusambandsins, sagði að í samtölum sínum við Wang Yi, utanríkisráðherra Kína, hafi komið skýrt fram af hálfu kínverskra stjórnvalda að þau sjái tækifæri í innrás Rússlands í Úkraínu. Það sé vegna þess að stríðið dragi athygli Bandaríkjanna frá Kyrrahafinu í átt að Evrópu.

Þetta vekur upp spurningar sem við Íslendingar þurfum að eiga svör við. Hvernig ætlum við að hátta samskiptum okkar við Kína til langs tíma? Hvernig ætlum við, í samstarfi með öðrum ríkjum, að þrýsta á kínversk stjórnvöld að hætta stuðningi sínum við innrásarstríð Rússlands?

Þróunarsamvinna í óvissu

Árið 2025 einkenndist af miklum sviptingum í alþjóðlegri þróunarsamvinnu og mannúðaraðstoð. Verulegur samdráttur varð í kjölfar lokunar Þróunarsamvinnustofnunar Bandaríkjanna (USAID) sem hafði í för með sér fjöldauppsagnir, lokanir stofnana og stöðvun verkefna. Afleiðingarnar voru víðtækar og oft hörmulegar fyrir fólk og samfélög sem reiða sig á aðstoð víða um heim.

Á sama tíma dró úr framlögum margra annarra ríkja sem endurspeglar breyttar áherslur í innanríkismálum helstu gjafaríkja og aukin útgjöld til öryggis– og varnarmála. Þessar sviptingar leiddu á árinu til víðtækrar endurskoðunar hjá mörgum stofnunum og gjafaríkjum á hlutverki sínu, forgangsröðun og nálgunum í þróunarsamvinnu og mannúðaraðstoð.

Horft til ársins 2026 má gera ráð fyrir áframhaldandi óvissu í málaflokknum á heimsvísu, samhliða áframhaldandi verulegum skorti á fjármögnun. Ísland setti sér stefnu í alþjóðlegri þróunarsamvinnu fyrir árin 2024-2028 þar sem gert var ráð fyrir aukningu framlaga í 0,37% af vergum þjóðartekjum árið 2025 og 0,40% árið 2026. Þrátt fyrir þessi markmið bendir þróunin því miður til þess að þau muni ekki nást að fullu og að hlutfallsleg framlög Íslands árin 2025 og 2026 verði lægri en stefnt var að. Þannig fylgi Ísland þróun nágrannaríkja sem setja aukna áherslu á innanríkismál ásamt öryggis- og varnarmálum á kostnað langtímasjónarmiða um mikilvægi þróunarsamvinnu í alþjóðlegu samhengi.

Höfundar eru stjórnendur verkefnisins „Nafli alheimsins“ hvers markmið er að auka vægi íslenskra utanríkismála í þjóðfélagsumræðunni, auka aðhald við stjórnvöld í málaflokknum, og hvetja til aukinnar fjölmiðlaumfjöllunar um utanríkismál. Vettvang verkefnisins á Facebook má finna hér: Nafli alheimsins

Vilborg Ása Guðjónsdóttir, doktorsnemi í alþjóðastjórnmálum við Háskóla Íslands (HÍ).

Erlingur Erlingsson, gestafræðimaður við Alþjóðamálastofnun HÍ.

Guðbjörg Ríkey Th. Hauksdóttir, doktorsnemi & sérfræðingur hjá Alþjóðamálastofnun HÍ.

Guðrún Helga Jóhannsdóttir, doktor í þróunarfræðum.

Sveinn Helgason, stjórnmálafræðingur.