Þegar skynjun ráð­herra verður að lögum

Þrátt fyrir að sjávarútvegur hafi verið grunnatvinnuvegur þjóðarinnar um langt skeið er gangverkið þar ekki með öllum auðskilið. Það á sér eðlilegar skýringar og þeirra má leita í breyttri þjóðfélagsgerð; fólk hefur einfaldlega minni tengingu við atvinnugreinina en áður. Bagalegra er þó að svo virðist sem ráðamenn sem setja lög og reglur átti sig ekki að fullu á hvernig íslenskur sjávarútvegur virkar. Þessari grein er ætlað að varpa ljósi á afleiðingarnar þegar staðreyndum er ýtt til hliðar en skynjun og hugmyndafræði sett í öndvegi. Hér verður sérstaklega vikið að nýrri aðferð við að verðleggja makríl, en breyting var gerð á henni með lögum um hækkun á veiðigjaldi sem tók gildi í sumar.

Fiskur er ekki bara fiskur

Eitt af því sem stjórnvöld lögðu til grundvallar breytingunni var að fiskur væri bara fiskur og á honum væri heimsmarkaðsverð. Þetta er rangt. Hér verður að horfa til gæða, nýtingar, vinnsluhátta og á hvaða markaði makríll er seldur. Atvinnuvegaráðherra hélt því fram í hlaðvarpi fyrr á árinu að:

„Þegar upp er staðið þá er verið að selja sama fisk, af norskum og íslenskum aðilum, til sömu aðila. Það er heimsmarkaðsverð á þessu og það er það sem við erum að miða við.“

Þó að reynt hafi verið að leiðrétta þessa augljósu rangfærslu ráðherrans, þá liggur hún nú til grundvallar nýjum útreikningi á verðmæti makríls. Enn er því auðsýnt að forsendur nýrra laga um veiðigjald af makríl standast ekki. Þetta skiptir máli og það sem hér fer á eftir sýnir það berlega.

Er verið að veiða við sömu aðstæður?

Fiskur er lifandi hráefni. Því skiptir máli fyrir gæði hans, hvenær árs hann er veiddur, hvar hann er veiddur, hvernig hann er veiddur og hversu langt þarf að sigla með hann til löndunar. Norðmenn veiða makríl við bestu mögulegu aðstæður í norskri og breskri lögsögu, þeir veiða nær eingöngu með hringnót sem fer betur með fiskinn, veiðiferðir eru stuttar því makríllinn er skammt undan landi og hráefnið er ferskt sem fer nánast að öllu leyti beint í vinnslu. Þessu er ekki að heilsa hjá íslenska flotanum. Á sama tíma veiðir hann makríl í flotvörpu langt frá landi og aflinn er því geymdur í tönkum skips í töluverðan tíma áður en hann kemst í vinnslu. Stjórnvöld kjósa að líta fram hjá þessum lykilþáttum sem þó ráða úrslitum um gæði hráefnis og þar með hversu mikið fæst fyrir það.

Er verið að selja sama fisk?

Spurningin felur í sér hvort verið sé að selja sama hráefnið, því makríll er makríll. Rétt er því að gaumgæfa nokkrar tölulegar staðreyndir. Á myndinni hér að neðan má sjá samsetningu makrílafurða í útflutningi Íslands og Noregs, fyrir ágúst á þessu ári og fyrir allt árið 2024. Makrílmjöl og lýsi eru undanskilin í tölunum.

Það blasir við að samsetningin er gjörólík. Útflutningur Norðmanna er nær alfarið heilfrystur makríll, sem vegur um 96% af útflutningi þeirra. Hlutur heilfrysts makríls frá Íslandi er rúmlega helmingi minni, eða 44–47%. Heilfrystur hausskorinn makríll finnst hvergi í tölum Norðmanna og fryst flök eru mun fyrirferðameiri í íslenskum vinnslum. Munurinn endurspeglar fyrst og fremst gæði hráefnisins, sem eru mun betri hjá Norðmönnum og gerir þeim kleift að vinna nánast allan aflann í heilfrystingu en sú vinnsluaðferð skilar hæsta verði fyrir hvert kíló hráefnis. Þetta sýnir svo ekki verður um villst að þótt makríll sé vissulega makríll þá eru gæði hans afar mismunandi og verðið á honum fer eftir gæðum en ekki því hvað fiskurinn heitir.

Afurðaverð er ekki hráefnisverð – nýting skiptir máli

Ólíkir afurðaflokkar fela í sér mismunandi nýtingu á hráefni en það ræður því hversu mikil verðmæti fást fyrir hvert kíló sem dregið er úr sjó. Sú vinnsluaðferð sem skilar hæstu verði er heilfrysting, þar sem allt fer til manneldis. Þegar hausinn er skorinn frá lækkar nýtingin í um 67% og við flakavinnslu í um 40%. Afgangurinn er afskurður sem fer í mjöl og lýsi þar sem nýting er mun lægri, aðeins 37,5% af upphaflegu magni stendur eftir sem fullunnin afurð. Í sumum tilvikum eru gæði aflans þannig að honum er landað að hluta til beint í bræðslu, en það hlutfall hefur verið um 30% hjá Íslendingum undanfarin ár en aðeins um 1% hjá Norðmönnum. Þessir þættir ráða því hvaða verð fæst fyrir aflann en í forsendum verulega hækkaðs veiðigjalds er hvorki litið til vinnsluhátta né nýtingarhlutfalls.

Er verið að selja til sömu aðila?

Lítum nú á hvort fullyrðing ráðherra um að Íslendingar og Norðmenn selji til sömu aðila standist. Myndin hér að neðan sýnir hvernig útflutningur á makrílafurðum (mjöl og lýsi undanskilið) skiptist eftir heimsálfum í ágúst og á öllu árinu 2024. Þar sést að Íslendingar flytja mest út til Evrópu, einkum til Austur-Evrópulanda. Útflutningur Norðmanna er fyrst og fremst til Asíu þar sem hæsta verðið fæst.

Munur á markaðsaðgangi er afgerandi. Asíulönd eins og Japan, Suður-Kórea og Kína greiða hæsta verðið fyrir heilfrystan makríl og gera strangar kröfur um stærð, fituinnihald og meðhöndlun. Norðmenn hafa áratuga reynslu af makrílveiðum og -vinnslu og öflug markaðssetning þeirra hefur gert „norskan makríl“ að þekktu vörumerki í Asíu.

Íslenskur makríll er sjaldnast af sömu gæðum. Veiðitímabil, veiðisvæði, veiðiaðferðir og langar siglingar frá miðum til vinnslu gera hann óhentugan fyrir hágæðamarkaði í Asíu. Þess í stað ratar hann á verðnæmari markaði í Austur-Evrópu. Þar er hann niðursoðinn, reyktur eða fer til annarrar vinnslu þar sem kröfur eru minni og verðið mun lægra. Þótt íslenskur makríll sé í einhverjum mæli seldur á sama markaði og sá norski, til dæmis í Japan, þá fer því fjarri að hann seljist á sama verði. Norðmenn fengu allt að 44% hærra verð en Íslendingar fyrir sinn makríl í fyrra og í ágúst í ár var verðið um 30% hærra. Það jafngildir 102-109 krónum á kíló. Ályktun ráðherra um að verið sé að selja til sömu aðila eða á sömu markaði stenst ekki nema að mjög takmörkuðu leyti og verðin eru allt önnur.

Hvað fengu Íslendingar og Norðmenn í raun fyrir makrílinn?

Af ofangreindu er ljóst að Norðmenn eru í yfirburðastöðu. Norska hráefnið er betra, gæðin meiri, nýtingin er betri og þar af leiðandi er verðið hærra.

Byggt á útflutningstölum í ágúst á þessu ári má áætla að verðmæti íslenska aflans hafi numið um 270 krónum á hvert kíló. Þá er miðað við að allur afli hafi farið til manneldisvinnslu og afskurður í bræðslu. Sé hins vegar gert ráð fyrir að 30% aflans hafi verið landað beint í bræðslu þá lækkar raunverulegt hráefnisverð í 220 krónur á kíló. Til samanburðar fengu Norðmenn um 425 krónur fyrir hvert hráefniskíló, hátt í tvöfalt það sem Íslendingar fengu. Fyrir heilfrystan makríl fengu þeir að jafnaði 445 krónur á kílóið, á meðan Íslendingar fengu um 340 krónur.

Það er ekkert til sem heitir „heimsmarkaðsverð“

Heimsmarkaðsverð fyrir villtan fisk er ekki til og alls ekki fyrir makríl eins og sýnt hefur verið fram á. Norsku sölusamtökin, Norges Sildesalgslag, sem hafa lögbundinn einkarétt á allri fyrstu sölu uppsjávarfisks í Noregi, staðfestu þetta í yfirlýsingu í sumar. Þar birtu þau jafnframt samantekt yfir allar landanir íslenskra skipa á uppboðsmarkaði í Noregi á árunum 2021–2024 og báru saman makrílverð íslenskra og norskra skipa. Niðurstaðan var skýr; íslensk skip fá í öllum tilvikum mun lægra verð en norsk á sama tíma. Í fyrra fengu þau íslensku einungis um 48% af því verði sem þau norsku fengu. Sá munur er engin tilviljun, heldur endurspeglar gjörólíkt hráefni og vinnslumöguleika, eins og rakið hefur verið hér að framan.

Hvað gerist þegar staðreyndir eru virtar að vettugi?

Þrátt fyrir augljósa ágalla og villandi framsetningu stóðu ráðherrar fastir á sínu og hundsuðu allar ábendingar um staðreyndavillur. Því miður voru lög um stórhækkað veiðigjald sett þrátt fyrir þessa vankanta. Nú skal það miðað við uppboðsmarkað í Noregi. Meirihluti atvinnuveganefndar viðurkenndi þó að „lítils háttar“ munur væri á nýtingu makríls í Noregi og á Íslandi. Til að „jafna“ hann lagði nefndin fram breytingatillögu um að miða við 80% af verði á makríl í Noregi. Nefndin var því algjörlega samstíga ráðherra, leit fram hjá óyggjandi staðreyndum og byggði ákvörðun sína á hlutfalli sem engin fagleg greining gat stutt, enda augljóslega fjarri raunveruleikanum.

Í þessu samhengi er rétt að nefna að í ágúst á þessu ári var hið meinta „markaðsverð“ makríls 439 krónur á kíló miðað við afla norskra útgerða. Að meðtöldum afla erlendra skipa sem lönduðu í Noregi var verðið 431 króna. Það er nærri 100 krónum hærra en meðalafurðaverð íslenskra útgerða fyrir heilfrystan makríl í mánuðinum og allt að tvöfalt hærra en þær fengu fyrir hráefnið, þar sem hluti aflans fór í bræðslu. Jafnvel með forsendu um 80% af norsku verði er munurinn afgerandi. Þótt útflutningur í ágúst endurspegli ekki eingöngu afurðir unnar úr afla sem veiddist í sama mánuði, heldur einnig úr veiðum mánuðina á undan, breytir það engu um myndina sem tölurnar sýna.

Á myndinni hér að neðan sést hvernig hráefnisverð í Noregi, hið svokallaða „markaðsverð“, þróaðist frá júlí til september. Verð hefur hækkað hratt, einkum vegna mikils samdráttar í kvóta á næsta ári. Norskir framleiðendur hafa jafnvel keypt hráefni á hærra verði en núverandi afurðaverð er, í þeirri von að verðið hækki síðar. Ef það gerist ekki, tapa þeir. Á myndinni má einnig sjá meðalafurðaverð íslenskra sjávarútvegsfyrirtækja og norskra framleiðenda á sama tímabili, sem undirstrikar enn frekar hversu ósambærilegt hið „meinta markaðsverð“ í raun er.

Það blasir við að forsendur hærra veiðigjalds á makríl standast ekki skoðun. Engu að síður hafa stjórnvöld kosið að fara þá leið að grundvalla lög um veiðigjald á þeim. Við lagasetningu verður að leggja hlutlægar og réttar upplýsingar til grundvallar. Af hverju stjórnvöld kjósa að fara þessa leið skal ósagt látið, en staðreyndir ættu þó í öllu falli að hafa áhrif á skoðanir fólks. Ekki öfugt.

Höfundur er framkvæmdastjóri Samtaka fyrirtækja í sjávarútvegi.