Um­sókn krefst á­kvörðunar – ekki á­kalls

Í grein eftir Magnús Árna Skjöld Magnússon á Vísi 4. ágúst sl. Er fullyrt að umsókn Íslands um inngöngu í Evrópusambandið sé enn í gildi. Það er þó einungis vegna þess að sambandið segi svo vera. Hann kallar eftir því að íslensk stjórnvöld og þingmenn styðji við „framhald aðildarferlisins“ á grundvelli nýrra ytri aðstæðna í öryggismálum og efnahag. Þess þyrfti vitanlega ekki ef sá stuðningur væri þegar til staðar.

Á meðan Magnús setur þetta fram sem rökstudda leið til að efla stöðu Íslands, þá gleymir hann að svara þeirri lykilspurningu hver hafi ákveðið að hefja ferlið aftur?

Hvort sem umsóknin hefur verið formlega dregin til baka á vettvangi ESB eða ekki breytir það ekki eðli málsins. Að hefja aðildarferli að nýju krefst skýrrar ákvörðunar hér heima: afstöðu Alþingis og ríkisstjórnar. Slík ákvörðun hefur ekki verið tekin.

Umsókn er ekki sjálfvirk

Til þess að umsókn teljist virk í pólitískum og lýðræðislegum skilningi þarf að liggja fyrir formleg ákvörðun um að halda henni áfram. Sú ákvörðun hefur hvorki verið tekin í ríkisstjórn né á Alþingi. Það að embættismaður í Brussel telji að umsóknin sé enn skráð í gildi hjá framkvæmdastjórn ESB jafngildir ekki því að Ísland sé í umsóknarferli. Það jafngildir væntalega því einu að stofnanir ESB þurfa mögulega ekki að leggja mat á íslenska umsókn að nýju. Það er þó ekki einu sinni ljóst.

Eins og breski stjórnmálafræðingurinn Michael Keating hefur bent á í tengslum við sjálfsákvörðunarrétt ríkja, þá ræður innanlandsákvörðun því hvort ferli sé hafið – ekki það eitt að umsókn sé skráð í gagnagrunni í Brussel.

Þjóðaratkvæðagreiðsla krefst umfjöllunar

Magnús kallar eftir þjóðaratkvæðagreiðslu um framhald viðræðna og vísar til þess að meirihluti Alþingis styðji slík áform. En Alþingi hefur hvorki fjallað um né tekið ákvörðun um slíka framkvæmd. Enginn tímarammi hefur verið settur og engin þingsályktunartillaga hefur verið lögð fram.

Þá var ríkisstjórnin ekki kosin til valda vegna þessa máls. Samfylkingin, flokkur Magnúar, talaði ekki fyrir því í kosningabaráttunni og formaður hennar sagði málið ekki á dagskrá. Viðreisn sló úr og í og var ekki með það í kosningastefnu sinni og Flokkur fólksins er andvígur inngöngu í ESB og hafnaði þjóðaratkvæði um málið fyrir kosningarnar.

Kosningarnar fólu þannig ekki í sér umboð kjósenda til þess að setja málið á dagskrá. Þar með talið með þjóðaratkvæðagreiðslu sem er jú pólitísk ákvörðun.

Þingsályktun sem samþykkt er við tvær umræður, ólíkt lögum sem fara í gegnum þrjár umræður, bindur ekki framtíðarstjórnir með sama hætti. Hún má fremur líta á sem viljayfirlýsingu þess þings sem hana samþykkir – en ekki pólitískt eða lagalegt umboð til endurvakningar umsóknar.

Það er því rangt að gefa í skyn að aðildarferli sé í gangi – eða að stjórnvöld beri nú ábyrgð á því að „klára það sem hófst 2009“. Þetta minnir fremur á það sem stjórnmálafræðingarnir Liesbet Hooghe og Gary Marks hafa kallað elítudrifna samþættingu: að hugmyndafræði og áherslur fámenns hóps stjórni ákvarðanatöku fremur en lýðræðisleg umræða.

Öryggi og rökvilla

Greinin gerir mikið úr breyttum öryggisforsendum í Evrópu og óvissu í Bandaríkjunum. En aðild að Evrópusambandinu er ekki trygging fyrir öryggi Íslands. ESB er ekki varnarbandalag og þó ákvæði sé í Lissabon-sáttmála þess um gagnkvæma aðstoð er í raun ekkert á bak við það eins og sænskir og finnskir forystumenn bentu á og sögðu ástæðuna fyrir því að þeir sóttu um aðild að NATO þrátt fyrir að vera þegar í sambandinu.

Eins og Jolyon Howorth, prófessor og einn virtasti fræðimaður á sviði öryggis- og varnarmála innan ESB, hefur sýnt í rannsóknum sínum, byggist öryggisstefna ESB á samráði – ekki hernaðarlegu varnarkerfi. Ísland nýtur verndar í gegnum NATO, ekki ESB, og það mun ekki breytast komi til inngöngu í sambandið.

Sérlausnir og fullveldi: Væntingar sem standast ekki

Magnús leggur áherslu á að svigrúm sé til sérlausna í aðildarviðræðum og að þær gætu tryggt hagsmuni Íslands. En hann nefnir engin dæmi sem sýna fram á að slíkar lausnir hafi tryggt varanlega vernd grundvallarhagsmuna – hvorki í sjávarútvegi, landbúnaði né öðrum viðkvæmum málaflokkum.

Sérlausnir eru ekki lagalegar tryggingar heldur háðar pólitískum vilja annarra ríkja. Þær eru oft endurmetnar, yfirfarnar og ekki varanlegar. Þetta eru því óstaðfestar væntingar fremur en traustur samningsgrundvöllur. Hins vegar eru sérlausnir ekki að sama og undanþágur.

Danmörk fékk undanþágu frá upptöku evrunnar í kjölfar þess að danskir kjósendur höfnuðu Maastricht-sáttmálanum í þjóðaratkvæðagreiðslu árið 1992. En Danmörk var þá þegar aðili að ESB. Þeirrar undanþágu naut hún því við endurstaðfestingu aðildar sinnar, og hún byggðist á víðtækum pólitískum samningi. Ekkert ríki sem hefur gengið í sambandið síðan 2004 hefur getað valið sér undanþágu frá upptöku evru – þó nokkur ríki hafi dregið lappirnar við framkvæmdina.

Hjalti Þór Þórarinsson, sérfræðingur í Evrópumálum og aðildarferlum, hefur í umfjöllun sinni um aðildarviðræður Íslands bent á að undanþágur í aðildarviðræðum byggi ekki á föstum lagalegum forsendum heldur pólitísku trausti, sem getur breyst með aðstæðum.

Til stuðnings þessu má einnig nefna fræðilega greiningu Christophe Hillion, prófessors við háskólann í Osló og sérfræðings í Evrópurétti, sem bendir á að svokallaðar "opt-outs" í aðildarferli séu sjaldgæfar og standi í andstöðu við þá meginstefnu ESB að aðlögun skuli vera víðtæk, kerfisbundin og óafturkræf: "The EU accession process is essentially one of asymmetric adaptation, in which the applicant adjusts to the acquis, not the other way around" (EU Enlargement: A Legal and Political Analysis, 2010).

Frank Schimmelfennig, prófessor við ETH Zürich og leiðandi fræðimaður á sviði ESB-stækkunar, hefur sömuleiðis sýnt fram á að ferli stækkunar ESB byggist í grunninn á aðlögun – ekki sérreglum. Sérlausnir eru því tímabundin útfærsla innan ramma – ekki undanþága frá honum.

Ákvarðanataka krefst ábyrgðar

Það sem vantar í grein Magnúsar er einföld viðurkenning á því að ekkert ferli hefur verið formlega hafið. Engin ríkisstjórn hefur ákveðið að endurvekja umsóknina. Engin ný þingsályktun hefur verið samþykkt. Engin lýðræðisleg umræða hefur farið fram um það hvort aðildarferli eigi að hefjast að nýju. Að vísa í skráningu frá 2009 sem rök fyrir aðgerðum í dag er ekki lýðræðisleg niðurstaða – heldur pólitísk túlkun án ábyrgðar.

Framtíð Íslands í Evrópu er ekki spurning um vilja einstaklinga eða stofnana úti í heimi – heldur ákvörðun sem verður að spretta af skýru og formlegu umboði hér heima. Það umboð liggur ekki fyrir.

Höfundur er hagfræðingur og í stjórn Heimssýnar.