Fjárhagskuldbindingar ís­lenska ríkisins gagn­vart Úkraínu og sér­staða Ís­lands í NATO

Eins og kunnugt er undirrituðu Volodymyr Zelenskyy, forseti Úkraínu, og Bjarni Benediktsson, forsætisráðherra Íslands samning um öryggissamvinnu og langtímastuðning Íslands við Úkraínu nú nýverið í Stokkhólmi. Á opinberri vefsíðu forseta Úkraínu segir að með samkomulaginu heiti Ísland því að veita Úkraínu alhliða efnahagslegan, mannúðar- og varnarstuðning (e. defence support) til langs tíma, sem og aðstoð til að auðvelda framtíðaraðild Úkraínu að ESB og NATO. Sjá má tilkynninguna á vefsíðu forseta Úkraínu hér og samninginn sjálfan hér.

Áður hafði Stjórnarráð Íslands sent út tilkynningu um að „Ísland mun[i] styðja við innkaup Tékklands á skotfærum fyrir Úkraínu og leggja fjármuni í kaup á búnaði fyrir konur í Úkraínska hernum.“

Í framhaldi af þessari ákvörðun íslenskra stjórnvalda hefur farið fram umræða á Íslandi um hvort rétt sé að Ísland, sem vopnlaus þjóð, kaupi skotvopn handa Úkraínu frekar en að veita mannúðaraðstoð, sem brýn þörf er fyrir.

Rétt er að undirstrika að Ísland sem aðildarríki NATO hefur engar formlegar skyldur gagnvart Úkraínu þar sem Úkraína er ekki aðildarríki í NATO. Ísland hefur aftur á móti, eins og mörg önnur NATO ríki, ákveðið að aðstoða Úkraínu á ýmsan hátt í þessu stríði. Þar sem íslensk stjórnvöld hafa stutt málstað Úkraínu og eru þar með ekki hlutlaus í málinu, en það breytir því ekki að Ísland er herlaust land og framleiðir ekki vopn.

Aðstoð Íslands við Úkraínu 2024-2028 samkvæmt tilkynningu forseta Úkraínu

Það vekur athygli þegar tilkynningin um öryggissamvinnu og langtímastuðning Íslands við Úkraínu er lesin, eins og hún birtist á opinberri heimasíðu forseta Úkraínu, hversu fyrirferðarmikil aðstoðin er í hernaðarlegu tilliti, sérstaklega þegar horft er til þess að Ísland hvorki á eða framleiðir vopn. Í tilkynningunni stendur meðal annars (þýtt úr ensku):

„Á tímabilinu 2024-2028 mun Ísland veita Úkraínu árlegan stuðning er nemur að minnsta kosti 4 milljörðum íslenskra króna (nál. 30 milljónum Bandaríkjadala). Stuðningurinn skal standa allan gildistíma samningsins. Ísland er reiðubúið til að fjármagna, útvega og afhenda varnartengdar vistir og tækjabúnað (e. defence-related supplies and equipment). Ennfremur er Ísland tilbúið til samstarfs við Úkraínu er geri landinu kleyft að þróa hervarnariðnað (e. defence industry) sinn“

Síðan segir að „[s]érstakur hluti samningsins kveð[i] á um að Ísland skuldbindi sig til áframhaldandi stuðnings í formi flutnings á hergögnum og búnaði til Úkraínu frá bandamönnum í NATO með leiguflugvélum. Auk þess mun Ísland leggja sérstaka áherslu á stuðning við konur í Úkraínska hernum og útvegun búnaðar handa þeim.“

Til viðbótar við hernarðarstuðninginn er sagt að „[e]instakir kaflar samningsins lút[i] að stuðningi við úkraínsku friðarformúluna, refsiaðgerðum gegn Rússlandi, skaðabótum og að árásaraðilinn verði látinn svara til saka fyrir rétti. Samningurinn kveður einnig á um eflingu félagslegra og borgaralegra innviða, þar með talið menntunar og orkuöryggis.“

Auk þessa kemur fram að „Ísland skuldbindur sig til að efla diplómatíska viðveru sína í Kyiv til að stuðla að nánari og reglubundnari samskiptum við opinberar stofnanir, þjóðþing, samfélag og einkageirann í Úkraínu.“

25,5 milljarðar íslenskra króna til Úkraínu á tímabilinu 2022 til 2028

Í samningum sjálfum sem vísað er í hér að ofan kemur fram að árin 2022 og 2023 hafi íslenska ríkið reitt af hendi 2,9 milljarða króna í formi efnahags- og mannúðaraðstoðar til Úkraínu auk 2,6 milljarða króna til að styrkja varnir landsins. Á tímabilinu 2024 til 2028 er talað um samtals 20 milljarða íslenskra króna til viðbótar (4 milljarða króna á ári í fimm ár). Þetta eru því samtals 25,5 milljarðar íslenskra króna.

Varðandi stuðninginn á árunum 2024 til 2028, samtals 20 milljarðar íslenskra króna, er sagt að á hverju ári verði ákveðið hvernig upphæðin skiptist á milli hernaðaraðstoðar og borgaralegrar aðstoðar. Óljóst er því hversu hernaðaraðstoð verðu mikil en þetta gætu orðið háar upphæðir og skipt milljörðum íslenskra króna.

Að mínum dómi er algerlega rangt að Ísland sé að kaupa vopn fyrir Úkraínu vegna þess að landið er vopnlaust og framleiðir ekki vopn. Þar sem NATO ríki standa að þessari aðstoð er nauðsynlegt að hafa í huga að Íslend gekk í NATO á þeirri forsendu að landið hefði engan her og væri vopnlaust. Auk þess er afar brýn þörf fyrir mannúðaraðstoð í Úkraínu.

Varðandi vopnakaup Ísland þá vakna líka spurningar um gagnsæi í meðferð opinberra fjármuna á Íslandi. Fari vopnakaupin, eins og fyrri aðstoð, í gegnum þriðja aðila, sem var Tékkland, er þá hægt að fylgjast með meðferð þessara fjármuna? Hvað er verið að kaupa og á hvaða verði? Fengi til dæmis Ríkisendurskoðun þá reikninga afhenda ef um yrði beðið? Íslensk stjórnvöld munu væntanlega gera grein fyrir þessu á næstunni.

Úkraína sjálf hefur lengi glímt við spillingu og búast má við að stofnanir sem voru veikar fyrir stríð séu enn veikar nú? Miklu auðveldara er að fylgjast með meðferð fjármuna í borgaralegri aðstoð þar sem gagnsæi er að jafnaði mun meira en í starfsemi sem tengist hernaði og vopnakaupum.

Ræða Bjarna Benediktssonar við inngöngu Íslands í NATO 1949

Þegar Bjarni Benediktsson, utanríkisráðherra undirritað stofnsamning NATO 4. apríl 1949, gerði hann grein fyrir sérstöðu Íslands. Hann sagði þá meðal annars:

„Ísland hefur aldrei farið með hernaði gegn nokkru landi, og sem vopnlaust land hvorki getum við né munum segja nokkurri þjóð stríð á hendur, svo sem við lýstum yfir, er við gerðumst ein af Sameinuðu þjóðunum. Staðreynd er, að við getum alls ekki varið okkur gegn neinni erlendri, vopnaðri árás. Við vorum þess vegna í vafa um, hvort við gætum gerzt aðilar þessa varnarbandalags, en svo getur staðið á, að Ísland hafi úrslitaþýðingu um öryggi landanna við Norður-Atlantshaf.“ (Heimild: Ólafur Egilsson, Viðhorf - Tímarit um alþjóðamál, nr. 10, 1984, bls. 15).

Því er ljóst að Ísland gekk í NATO sem vopnlaus þjóð. Ísland hefði engan her og ætlaði ekki að stofna her. Bjarni Benediktsson skrifaði undir stofnsáttmála NATO á þessum forsendum 1949 og gerði um leið skilmerkilega grein fyrir sérstöðu Íslands í NATO. Staðan er enn sú sama, Ísland er herlaust land. Hinsvegar er lega landsins mikilvæg fyrir öryggi bandalagsríkja eins og Bjarni benti á í ræðu sinni og er megin ástæða þess að Ísland fékk aðild að NATO. Í framhaldi að NATO aðild var svo undirritaður tvíhliða varnarsamningur við Bandaríkin 5. maí 1951, líka vegna þess að Ísland er herlaust land og vegna legu sinnar.

Sjálfur hef ég verið fylgjandi Þessu fyrirkomulagi. Sem aðstoðarmaður utanríkisráðherra 1995 til 1999 var ég í samninganefnd um framkvæmd varnarsamninginn auk þess að vera formaður kostnaðarlækkunarnefndar varnarliðsins á Keflavíkurflugvelli. Á þessum tíma sótti ég fundi sem fram fóru milli utanríkisráðherra Íslands og varnarmálaráðherra Bandaríkjanna, William Cohen, og utanríkisráðherra Bandaríkjanna, Warren Christopher. Báðir ráðherrarnir og starfsmenn þeirra voru vinsamlegir í öllum viðræðum og vel upplýstir um Ísland. Á þessum tíma voru nokkur þúsund hermenn á Keflavíkurflugvelli auk fastrar viðveru orrustuþota sem voru on „high alert“ auk þyrlubjörgunarsveita o.s.frv. Ég sótti einnig NATO fundi og kynntist þeirri stofnun líka. Samvinna íslenskra stjórnvalda við Bandaríks yfirvöld og NATO gekk vel á þessum tíma og ég býst við að svo sé enn.

Það breytir því ekki að síðan 2006 er varla hægt að segja að sýnilegar varnir hafi verið á Keflavíkurflugvelli á vegum Bandaríkjanna eða NATO. Engar fastar loftvarnir, aðeins loftrýmisgæsla við og við. Það eru líka blikur á lofti í Bandarískum stjórnmálum. Nýlega lét Donald Trump, sem vel gæti orðið forseti Bandaríkjanna frá janúar 2025, hafa eftir sér að hann myndi ekki virða svokallað Article 5 guarantee gagnvart Evrópuríkjum NATO sem ekki eyddu ekki að minnsta kosti 2 prósentum af vergri landsframleiðslu til varnarmála og myndi jafnvel hvetja Rússa til að ráðast á þessi lönd.

Ég hefði haldið að í þessari óvissu væri best fyrir vopnlausa smáþjóð að halda sér til hlés í vopnakaupum til notkunar á erlendri grund og fjármagna hvorki þróun vopnabúnaðar né vopnaflutninga. Veita Úkraínu þess í stað mannúðaraðstoð t.d. með stoðtækjum til að gera fólki kleyft að snúa aftur á vinnumarkaðinn í Úkraínu.

Ýmsir hafa gert lítið úr mannúðaraðstoð og talað um að það þýði ekkert að senda pástra og sárabindi á vígvöllinn. Staðreyndin er hinsvegar sú skortur á mannafla í Úkraínu er orðinn mikill og ekki síður vandamál fyrir landið til að verja sig en vopnaskortur. Vísbending um þennan alvarlega vanda er að hluti að aðstoð Íslands við Úkraínu nú er að útvega búnað til að koma unglingsstúlkum þar í landi á vígvöllinn. Það er löngu orðinn skortur á ungum karlmönnum til að fara á fremstu víglínu í Úkraínu. Meðalaldur hermanna í Úkraínu er sagður vera 43 ár sem telst hár aldur fyrir hermenn.

Hættulegri heimur

Eftir seinni heimstyrjöldina voru tvö stórveldi í heiminum, Bandaríkin og Sovétríkin. Árið 1991 féllu Sovétríkin og eftir stóðu Bandaríkin sem eina stórveldið til ca. 2017. Það ár varð Kína stærra hagkerfi en Bandaríkin mælt í vergri landsframleiðslu á jafnvirðisgengi. Nú má segja að stórveldin séu þrjú, Bandaríkin, Kína og Rússland. Stórveldasamkeppni er komin á fulla ferð með tilheyrandi spennu sem gerir heiminn enn hættulegri en áður.

Tvö stórveldanna Kína og Rússland hafa nú náið samband sín á milli. Kína nýtur góðs af viðskiptabanni vesturlanda sem beint er gegn Rússlandi og fær ýmis hráefni og vörur frá Rússlandi með afslætti sem áður fóru til Evrópu. Þetta örvar hagvöxt í Kína og styrkir stöðu landsins gagnvart Bandaríkjunum og bandalagsríkjum þeirra. Viðskiptin við Kína og önnur Asíulönd, t.d. Indland þýða að viðskipatbann vesturlanda hefur takmörkuð áhrif á Rússland.

Til viðbótar við stórveldasamkeppnina hefur NATO stækkað úr 12 ríkjum árið 1949 í 32 aðildaríki nú. Það er mun dýrara verkefni fyrir Bandaríkin að fjármagna þá öryggisregnhlíf sem NATO átti að vera fyrir 32 aðildarríki en 12 ríki áður.

Lönd eins og t.d. Eistland og Lettland sem hafa landamæri við Rússland og með um 25 prósent sinna íbúa að Rússnesku bergi brotna hafa allt aðra hagsmuni í Evrópu en Ísland sem sögulega hefur ekki átt í hörðum deilum við Sovétríkin eða Rússland eftir að Sovétríkin féllu. Rússland hefur nú vaxandi hernaðarviðveru á norðurslóðum þar sem Ísland hefur mikla hagsmuni að verja, efnahagslögsögu sem er meira en helmingi stærri en Þýskaland að flatarmáli og kostaði 74 ára baráttu að ná yfirráðum yfir (frá 1901 til 1975). Vegna þessa ættum við að mínum dómi að efla Landhelgisgæsluna til muna sem væri í okkar þágu og annarra NATO ríkja.

Vegna samkeppninnar við Kína er líklegt að Bandaríkin verði á næstu árum stöðugt uppteknari í Asíu frekar en Evrópu. Ástandið í Mið-Austurlöndum er líka eldfimt sem leitt getur til orkukreppu og lokunar mikilværa siglingaleiða. Krafan um aukin framlög aðildarríkja NATO mun vaxa á næstu árum. NATO er að opna skrifstofu í Tokyo. Japan, Suður Kóreu og Ástralíu er nú boðið á leiðtogafundi NATO.

Miðað við ástandið í heiminum í dag er óskynsamlegt fyrir vopnlausa smáþjóð að tala á ögrandi hátt til stórvelda, kaupa vopn og flytja þeim til höfuðs, eða taka skyndiákvarðanir um lokun sendiráðs. Það nægir íslenskum stjórnvöldum að tala skýrt til Rússlands að innrásin í Úkraínu hafi verið ólögleg og að Ísland fordæmi hana og reyna síðan að aðstoða Úkraínu eftir megni og leggja svo það litla lóð sem Ísland hefur á vogaskálar friðar, sem er forsenda þess að uppbygging geti hafist þar í landi.

Grundvallar breyting á stöðu Íslands í NATO

Með þeirri ákvörðun að kaupa vopn, og lofa að aðstoða Úkraínu í að þróa hergagnaiðnað sinn, á sviði þar sem Ísland hefur reyndar varla nokkra þekkingu, auk þess að taka að sér að flytja vopn, hefur stöðu Íslands innan NATO verið breytt í grundvallaratriðum frá því sem var þegar Bjarni Benediksson undirritaði stofnsáttmála NATO 1949.

Þessi breyting var svo gerð án teljandi umræðu á Íslandi og gæti leitt til þess að Ísland þyrfti í náinni framtíð að eyða minnst 2 prósent af vergri landsframleiðslu til hermála sem er um 80 milljarðar króna á ári og jafnvel 4 prósent eins og Pólland gerir og þangað sem Eystrasaltsríkin og jafnvel Finnland stefna. Í tilviki Íslands væru þetta um 160 milljarðar eða vel yfir 400 þúsund krónur á hvern íbúa á hverju ári. Var þessi samningur við Úkraínu ræddur í Utanríkismálanefnd áður en hann var undirritaður?

Þetta hlýtur að kalla á umræðu í þjóðfélaginu enda þyrfti þá að breyta forgangsröðun í ríkisfjármálum landsins á róttækan hátt. Við þurfum líka þá að taka afstöðu til þess hvort við séum tilbúin að senda íslensk ungmenni til þátttöku í hernaðaraðgerðum erlendis í samræmi við stofnsáttmála NATO um að árás á eitt aðildarríki sé árás á öll ríkin. Einnig hvort réttlætanlegt sé að NATO taki þátt í stórveldasamkeppni Bandaríkjanna og Kína í Asíu og mögulegum átökum þar á næstu árum og áratugum þ.e. ef mannkynið lifir af núverandi stríðsbrjálæði með tilheyrandi stigmögnun alla daga sem getur endað með allsherjar kjarnorkustríði.

Hilmar Þór Hilmarsson er prófessor við Háskólann á Akureyri og starfaði um 12 ára skeið hjá Alþjóðabankanum í Washington, Ríga og Hanoí.