Tíu ár frá hruni: Neyðarlögin voru fordæmalaus á heimsvísu en björguðu Íslandi

Neyðarlögin sem Alþingi samþykkti 6. október 2008 voru fordæmalaus lagasetning á heimsvísu en með því fékk Fjármálaeftirlitið víðtækar heimildir til að taka yfir starfsemi bankanna og skipta þeim upp i gamla og nýja banka. Þá fengu innistæður forgang fram yfir aðrar kröfur.

Það var kl. 23:18 mánudaginn 6. október 2008 sem Alþingi samþykkti lög nr. 125/2008 um heimild til fjárveitingar úr ríkissjóði vegna sérstakra aðstæðna á fjármálamarkaði o.fl. en þetta eru lögin sem í daglegu tali eru kölluð neyðarlögin. 

Á þessum tímapunkti var íslenska bankakerfið orðið ógnarstórt og jafngilti tífaldri landsframleiðslu landsins. Vikurnar á undan höfðu erlendir seðlabankar ítrekað neitað Seðlabanka Íslands um lánalínur og ljóst var að íslensk stjórnvöld, sem voru orðin einangruð á alþjóðavettvangi, höfðu ekki burði til að koma bönkunum til aðstoðar. Neyðarlögin voru sett við mjög alvarlegar aðstæður fyrir íslenskt samfélag þegar ljóst var að bönkunum yrði að öllum líkindum ekki bjargað og mikið tjón ekki umflúið vegna falls þeirra.

Það var Geir H. Haarde forsætisráðherra sem flutti frumvarpið til neyðarlaganna en aðeins örfáum klukkustundum fyrr hafði hann flutt dramatískt ávarp í beinni útsendingu þar sem hann bað Guð um að blessa Ísland.

Frumvarpsdrögin voru til í stjórnkerfinu

Frumvarpsdrög að neyðarlögunum voru til í stjórnkerfinu löngu fyrir bankahrun enda hafði Fjármálaeftirlitið látið vinna sambærilegt frumvarp árið 2006. Sérstakur starfshópur forsætisráðuneytis, fjármálaráðuneytis, viðskiptaráðuneytis, Fjármálaeftirlitsins og Seðlabanka Íslands hafði skilað af sér greinargerð hinn 17. febrúar 2006 þar sem kom fram að huga þyrfti að breytingum á eftirliti með bönkunum og breytingum á lögum um fjármálafyrirtæki. Í kjölfarið voru unnin drög að lagafrumvarpi hjá Fjármálaeftirlitinu sem mynduðu grunninn að neyðarlögunum. 

„Það var ákveðin vinna hjá stjórnvöldum við að skoða ýmsa þætti í löggjöf árið 2006 og þá lét ég taka saman í Fjármálaeftirlitinu fyrstu drög að svona viðlagafrumvarpi,“ segir Jónas Fr. Jónsson sem var forstjóri Fjármálaeftirlitsins (FME) frá 2005-2009.

Áslaug Árnadóttir lögfræðingur, sem var skrifstofustjóri í iðnaðar- og viðskiptaráðuneytinu frá 2007-2010, tekur undir þetta og vísar í þessu fyrstu drög. „Fyrsti grunnurinn var saminn í Fjármálaeftirlitinu á árinu 2006 og svo veturinn 2007 hófst vinna í ráðuneytinu við að vinna þetta frumvarp sem fór svo á fullt um sumarið. En svo síðustu dagana áður en frumvarpið var lagt fram var mikil vinna lögð í það,“ segir Áslaug.

Jónas Fr. segir að frumvarpið hafi verið klárað helgina 4.-5. október 2008 en lokahönd var lögð á það aðfaranótt mánudagsins í viðskiptaráðuneytinu.

Jóhannes Karl Sveinsson hrl. kom að þeirri vinnu að beiðni Jónasar sem hafði samband við hann laugardagskvöldið 4. október. Í skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis um fall bankanna er haft eftir Jóhannesi Karli um þetta:

„Þetta frumvarp er náttúrulega unnið á vegum viðskiptaráðuneytisins, þannig að það voru starfsmenn viðskiptaráðuneytisins og ráðuneytisstjórinn og skrifstofustjórinn Áslaug, sem svona héldu utan um frumvarpið á þeim tíma og þær voru þarna til staðar þetta kvöld, ásamt öðrum starfsmönnum Fjármálaeftirlitsins."

Endanleg ákvörðun tekin eftir fund með starfsmönnum J.P. Morgan

Það var sunnudagskvöldið 5. október 2008 sem ráðherrum í ríkisstjórninni varð ljóst að skipta þurfti bönkunum upp í „góða“ og „slæma“ banka eða eins og í tilviki neyðarlaganna, nýja og gamla banka. Ítarlega er fjallað um þessa atburðarás, dagana fyrir setningu neyðarlaganna, í skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis um fall bankanna.

Á hádegi sunnudaginn 5. október komu til landsins þrír erlendir sérfræðingar frá fjárfestingarbankanum J.P. Morgan en bankinn hafði veitt Seðlabanka Íslands ráðgjöf í aðdraganda fjármálakreppunnar. Mennirnir þrír þekktu vel til aðstæðna á íslenskum fjármálamarkaði og funduðu með ráðherrum í ráðherrabústaðnum aðfaranótt mánudags.

Árni Mathiesen, sem var fjármálaráðherra á þessum tíma, sagði rannsóknarnefndinni að þessi fundur með starfsmönnum J.P. Morgan hefði haft grundvallarþýðingu því á honum hafi verið tekin endanleg ákvörðun um að leggja fram frumvarpið til neyðarlaganna en þegar þarna var komið við sögu var verið að leggja lokahönd á frumvarpið í viðskiptaráðuneytinu. 

Í skýrslu rannsóknarnefndarinnar er haft eftir Árna: „Þá er eiginlega tekin ákvörðun um það að fara í neyðarlögin[...] þeir eiginlega sögðu bara að það væri ekki um neitt annað að ræða heldur en að undirbúa okkur undir það að við þyrftum að fara inn í bankana og skipta þeim upp og beita þessari Washington Mutual aðferð, þetta væri bara viðurkennd aðferð í svona stöðu og lýstu því." Við skýrslutökuna spurði rannsóknarnefnd Alþingis Árna því næst hvort svokölluð Washington Mutual aðferð væri ekki sú aðferð að skipta banka í "góðan" banka og "slæman" banka. Árni svaraði: "Jú, það var raunverulega það sem var gert."

„Búið spil“

Geir Haarde sagði fyrir rannsóknarnefndinni að fulltrúar J.P. Morgan hefðu sagt á fundinum umrætt sunnudagskvöld að íslenska bankakerfið væri „búið spil“ en nefndin hefur eftir Geir:

„Ég er ekki viss um að það hafi verið sérstaklega nefnt en öllum sem sátu þennan fund var ljós alvara málsins og hvað þeir voru í raun og veru að segja alvarlega hluti og þegar þetta var varð mér ljóst að við þyrftum að gera ráðstafanir til að fara í sjónvarpið þarna daginn eftir o.s.frv.“

Björgvin G. Sigurðsson, sem var viðskiptaráðherra og sat umræddan fund, sagði fyrir rannsóknarnefndinni að einn af starfsmönnum J.P. Morgan, sem var Breti, hefði teiknað stöðuna upp á töflu. „Þannig að einhvern veginn, þetta var mjög undarleg stund, allt í einu varð okkur þetta morgunljóst, maðurinn bara teiknaði þetta upp á töflu. Bara allt í einu, þetta var svona stund sannleikans eftir þessa geðveiku rússíbanahelgi, sem var kannski meira og minna byggð á óskhyggju, örugglega eftir á," sagði Björgvin.

Til að undirstrika hversu mikilvægur þessi fundur var í ráðherrabústaðnum aðfaranótt mánudags er hægt að rifja upp að á sunnudagskvöldinu, aðeins nokkrum klukkustundum fyrr, ræddi Geir H. Haarde við fréttamenn fyrir utan ráðherrabústaðinn og greindi þar frá því að ekki væri þörf á sérstökum aðgerðapakka. „Þessi helgi hefur skilað því að við teljum núna ekki lengur nauðsynlegt að vera með sérstakan pakka með aðgerðum," sagði Geir. Hann sagði svo í skýrslutökum fyrir rannsóknarnefndinni að á fundinum með starfsmönnum J.P. Morgan um nóttina hafi mönnum svo orðið ljóst að það væri óumflýjanlegt að grípa til róttækra aðgerða og leggja fram frumvarp til neyðarlaganna.

„Í raun og veru verður þetta ekki ljóst fyrr en á fundinum með J.P. Morgan eftir miðnætti, eftir að þessi ummæli eru látin falla, að niðurstaðan sem varð á mánudeginum var orðin óhjákvæmileg. Og þess vegna voru þessi orð sögð. Það hefði mátt, og sennilega átt, að orða þetta betur og öðruvísi,“ sagði Geir fyrir nefndinni. 

Efasemdir um hvort frumvarpið stæðist stjórnarskrá

Geir H. Haarde flutti frumvarpið til neyðarlaganna. Hann segir nú áratug síðar í samtali við fréttastofu Stöðvar 2 og Vísis að ýmsar efasemdir hafi verið settar fram um hvort frumvarpið stæðist stjórnarskrá. 

„Það gátu alveg verið lagalegar efasemdir um það hvort þetta frumvarp gæti gengið. Við fengum heimildir til Fjármálaeftirlitsins til að skipta upp bönkum í gamla og nýja og ákveða hvaða eignir ættu að vera hjá hvorum. Auðvitað var þetta tilefni til alls kyns deilna eftir á og málaferla. Og svo hið stórkostlega mikilvæga en jafnframt viðkvæma mál að breyta kröfuröðinni í bú bankanna þannig að innistæðueigendur kæmu fyrst en hluthafar og aðrir kröfuhafar seinna. Þetta hafði aldrei verið gert og mörgum hefði kannski aldrei hugnast þetta,“ segir Geir.

Það var með ráðum gert að frumvarpið var haft mjög opið og með því fékk FME mjög víðtækar heimildir til inngripa. Þannig er haft eftir Jóhannesi Karli Sveinssyni í skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis að frumvarpinu hafi viljandi verið stillt upp þannig að Fjármálaeftirlitið gæti „nánast gripið til allra mögulegra aðgerða“ til að ná því markmiði sem að væri stefnt.

Á endanum fór það svo að neyðarlögin stóðust bæði stjórnarskrána og EES-samninginn samkvæmt dómum Hæstaréttar Íslands sem kveðnir voru upp 28. október 2011. Einn dómari, Jón Steinar Gunnlaugsson, skilaði sératkvæði og taldi að lögin stæðust ekki eignaréttarákvæði stjórnarskrárinnar.

Víðtækar heimildir til staðar í öðrum Evrópuríkjum

Þótt neyðarlögin hafi verið íslensk smíði voru sambærilegar heimildir, til að taka yfir að hluta vald hjá fjármálafyrirtækjum, til staðar í öðrum Evrópuríkjum voru reglur um slíkt í samræmi við alþjóðlegar grunnreglur um árangursríkt bankaeftirlit. Áður en neyðarlögin voru sett voru engar slíkar heimildir í íslenskri löggjöf og höfðu verið gerðar athugasemdir við að FME á Íslandi hefði ekki nægilega góðar heimildir til að grípa inn í rekstur banka ef neyðarástand skapaðist á fjármálamarkaði. Í þessu sambandi má rifja upp að í úttekt Alþjóðagjaldeyrissjóðsins á fjármálastöðugleika á Íslandi á árinu 2003 kom fram „þrátt fyrir að heimildir og úrræði Fjármálaeftirlitsins hefðu verið auknar á undanförnum misserum, væri enn skortur á að eftirlitið hefði nauðsynlegar heimildir með tilliti til kjarnareglna fyrir árangursríkt bankaeftirlit (e. Core Principles for Effective Banking Supervision).“ Umræddar reglur voru gefnar út af Basel-nefndinni um bankaeftirlit á árinu 1997. Þar er að finna ákvæði um að til þess að verja hag innistæðueigenda og kröfuhafa banka og koma í veg fyrir að sá vandi sem steðjar að viðkomandi banka hafi keðjuverkandi áhrif í fjármálakerfinu, verði eftirlitsaðilar að vera í stakk búnir til að knýja fram aðgerðir til úrbóta á réttum tíma sem geri þeim kleift að beita viðeigandi úrræðum í samræmi við eðli þeirra vandamála sem við er að eiga hverju sinni. Í reglunum er kveðið á um að eftirlitsaðilar eigi að hafa heimild til þess að víkja til hliðar ráðandi eigendum, stjórnarmönnum og framkvæmdastjórum í bönkum eða heimildir til þess að takmarka völd þeirra við ákveðnar aðstæður.

Neyðarlögin voru samt á vissan hátt fordæmalaus lagasetning á heimsvísu og róttæk en árangursrík lausn á nær óviðráðanlegum vanda sem blasti við í íslenska bankakerfinu. Í ljósi þess að það var Geir H. Haarde sem flutti frumvarpið til neyðarlaganna og það var ríkisstjórn hans sem stóð að baki því er dálítið kaldhæðnislegt að við aðalmeðferð Landsdómsmálsins á hendur Geir í Þjóðmenningarhúsi vorið 2012 kallaði Markús Sigurbjörnsson, forseti Landsdóms, neyðarlögin „bjargvætt íslensku þjóðarinnar.“ Geir var sýknaður af öllum alvarlegustu ákæruliðunum í málinu.

Hinn 6. október næstkomandi eru tíu ár frá þeim degi þegar Geir. H. Haarde bað Guð um að blessa Ísland. Í hönd fóru óvissutímar þar sem þjóðin streymdi niður á Austurvöll og mótmælti ríkisstjórninni, Seðlabankanum og ástandinu í þjóðfélaginu almennt.

Fréttastofa Stöðvar 2, Vísis og Bylgjunnar rýnir í hrunið næstu daga með ítarlegri fréttaröð. Rætt verður við fólk sem var í forystu í þjóðfélaginu á árunum fyrir hrun, fræðimenn sem hafa rannsakað orsakir og afleiðingar hrunsins sem og fólkið í landinu sem mótmælti og missti í hruninu.