Upphaflegar áætlanir afar óraunhæfar

Heildarkostnaður vegna starfa óbyggðanefndar er margfalt meiri en áætlanir gerðu ráð fyrir í upphafi. Í upphafi var gert ráð fyrir að nefndin lyki störfum árið 2007 en áætlanir nú gera ráð fyrir að síðustu úrskurðir verði kveðnir upp 2023 og að frágangi nefndarinnar ljúki 2024.

Forsaga óbyggðanefndar er alllöng og teygir anga sína aftur á miðja síðustu öld. Áður risu oft upp deilur um eignarrétt og afnot á hálendissvæðum. Árið 1955 féll í Hæstarétti dómur, kenndur við Landmanna­afrétt í Rangárvallasýslu, sem afhjúpaði óvissu þar að lútandi. Hreppsfélög að Landmannaafrétti höfðuðu mál til viðurkenningar á beinum eignarrétti yfir landsvæðinu í tilefni af deilu um veiðiréttindi í vötnum á svæðinu. Að mati dómsins þótti ekki sýnt fram á að hreppsfélögin hefðu eignast afréttinn með námi, löggerningi, hefð eða öðrum hætti. Fleiri dómar um efnið fylgdu í kjölfarið en óvissan ríkti enn.

Árið 1981 féll síðan annar dómur um sama landsvæði. Þá höfðaði ríkið mál til viðurkenningar á því að það ætti beinan eignarrétt að svæðinu. Þar var því var slegið föstu að ríkið væri ekki sjálfkrafa eigandi lands sem enginn annar ætti.

Í kjölfar Landmannaafréttardómsins síðari var nefnd sett á fót árið 1984 sem fékk það verkefni að vinna frumvarp til laga um eignarrétt á almenningum og afréttum. Frumvarp, byggt á vinnu nefndarinnar, var lagt fram á Alþingi í árslok 1997 og tóku þjóðlendulögin svokölluðu gildi 1. júlí 1998.

Í lögunum er kveðið á um að allt land skiptist annars vegar í eignarlönd og hins vegar þjóðlendur, sem eru í eigu ríkisins. Þjóðlenda getur svo jafnframt verið afréttur eða háð öðrum takmörkuðum eignarréttindum annarra en ríkisins. Samhliða var óbyggðanefnd komið á fót en hlutverk hennar var þríþætt. Í fyrsta lagi að kanna og skera úr um mörk þjóðlendna og eignarlanda, í öðru lagi að skera úr um mörk þess hluta þjóðlendu sem telst afréttur og í þriðja lagi að úrskurða um eignarréttindi innan þjóðlendna.

Viðamikið verkefni

Þegar lögin voru sett virðist ekki hafa legið ljóst fyrir hve umfangsmikið verkefni beið óbyggðanefndar. Stefnt var að því að nefndin skyldi ljúka sínu verki árið 2007. Síðar áttuðu menn sig á því að slíkt var ekki vinnandi vegur og fresturinn var lengdur til 2011. Í kjölfar efnahagshrunsins voru seglin dregin saman um skeið en fjárheimildir auknar á ný árið 2013, þó ekki að því marki sem áður hafði verið. Árið 2014 var hið lögákveðna tímamark framlengt til 2015 en fyrirséð var að starfið tæki mun lengri tíma. Endurskoða átti ákvæðið fyrir árslok 2015 en það hefur ekki verið gert enn.



Fjárheimildir voru auknar í ár og er vonast til að störfum hennar ljúki 2023. Hefði aukningin ekki komið til var talið að nefndin myndi ekki ljúka störfum fyrr en árið 2030. Í fjármálaáætlun segir að það sé þó ekki öruggt að verkið klárist 2023. Einn helsti áhættuþáttur nefndarinnar séu mannaskipti en málaflokkurinn sé afar sérhæfður sem mörg ár taki að komast inn í.

Kostnaðurinn við reksturinn var einnig vanáætlaður frá upphafi. Í upphaflegu frumvarpi var gert ráð fyrir því að árlegur rekstrarkostnaður nefndarinnar yrði 8,8 milljónir króna, rúmar tuttugu milljónir króna á núvirði, auk rúmlega milljónar í viðbót í stofnkostnað. Fljótlega eftir að nefndin tók til starfa kom í ljós að kostnaður landeigenda vegna málsmeðferðar fyrir nefndinni gæti orðið umtalsverður og var þá brugðið á það ráð að kveða á um það í lögum að „nauðsynlegur kostnaður annarra en ríkisins vegna hagsmunagæslu fyrir nefndinni“ skyldi einnig greiddur úr ríkissjóði. Gert var ráð fyrir 15-20 milljóna árlegri hækkun, allt að 45 milljóna hækkun á núvirði krónunnar, á fjárlagalið óbyggðanefndar vegna þessa. Miðað við þessar forsendur í frumvörpunum má telja að áætlanir hafi gert ráð fyrir því að störf nefndarinnar kæmu til með að kosta alls um 520 milljónir króna á núvirði hefði nefndinni tekist hið ótrúlega, að skila af sér árið 2007.

Raunverulegur heildarkostnaður af starfi nefndarinnar frá ársbyrjun 1999, á verðlagi júní 2018, er aftur á móti tæpir 1,9 milljarðar króna. Inni í þeirri tölu er kostnaður við rekstur skrifstofu og laun nefndar- og starfsmanna nefndarinnar. Þá er þar að auki málskostnaður gagnaðila ríkisins, tæpar 307 milljónir króna, og greiðslur til Þjóðskjalasafns Íslands vegna gagnaöflunar fyrir málin, rúmar 339 milljónir. Þá er ótalinn kostnaður ríkisins vegna vinnu lögmanna fyrir þeirra hönd í þjóðlendumálum en samkvæmt svari frá fjármálaráðuneytinu var hann 363 milljónir króna á árunum 2004-2017. Ofan á þetta bætist síðan dæmdur málskostnaður fyrir dómstólum en lausleg samantekt Fréttablaðsins leiðir í ljós að hann er ríflega 110 milljónir króna. Sú fjárhæð hefur ekki verið uppreiknuð. Allt í allt hafa störf nefndarinnar og dómsmál sem af þeim hafa hlotist kostað ríflega 2,4 milljarða króna.

Vandað til verka

„Ég held það hafi engan veginn verið ljóst í upphafi hve viðamikil gagnaöflunin yrði eða hve mörg ágreiningssvæðin yrðu. Ef upphaflegt markmið hefði átt að nást hefði þurft mun meiri fjármuni til verksins og ólíklegt er að það hefði dugað til, vegna umfangs og þeirrar sérþekkingar sem þarf á efninu,“ segir Þorsteinn Magnússon, framkvæmdastjóri óbyggðanefndar.

Þegar óbyggðanefnd hefur ákveðið að taka landsvæði til meðferðar fer ríkið yfir málið og ákveður hvaða kröfur það hyggst gera í málinu. Í kjölfarið gefst landeigendum frestur til að gera gagnkröfu áður en óbyggðanefnd leggur úrskurð sinn á málið. Ferlið fyrir hvert svæði getur tekið hátt í tvö ár. Fjöldi gagna í hverju máli fyrir sig er einnig gífurlegur. Til að mynda voru framlögð skjöl og hliðsjónargögn í fimm málum í Mýra- og Borgarfjarðarsýslu alls 2.143 og úrskurðirnir töldu 1.587 blaðsíður án fylgiskjala.

„Skjölin í hverju máli fyrir sig eru oft á torlæsri íslensku fyrri alda og efnislega flókin. Það fer gífurlega mikil vinna í að bera saman skjölin, vega og meta þau í heild og draga af þeim ályktun,“ segir Þorsteinn.

Nýjustu úrskurðir nefndarinnar voru kveðnir upp 3. maí og taka þeir til Dalasýslu. Nefndin hefur nú lokið umfjöllun um tæp 84 prósent af flatarmáli landsins og að henni lokinni teljast um 44 prósent þess þjóðlendur en 56 prósent eignarlönd.

„Úrlausn um mörk þjóðlendna og eignarlanda varða bæði ríka almannahagsmuni og mikilvæg réttindi einstaklinga og lögaðila og afrakstri þess er ætlað að standa um langa framtíð. Ef almenn sátt á að ríkja um niðurstöðurnar til framtíðar er mjög mikilvægt að það sjáist að öll mál hafi verið rannsökuð til hlítar og afrakstri þess er ætlað að standa um langa framtíð. Þetta atriði skiptir að mínu mati mun meira máli heldur en hið upphaflega og mjög óraunhæfa markmið að ljúka verkefnum nefndarinnar árið 2007. Ef þeim lýkur á næstu sex árum, eins og nú ert gert ráð fyrir, þá hefur verkið tekið um 25 ár. Til samanburðar má nefna að sambærileg vinna hefur farið fram í Noregi allt frá árinu 1908, þó með hléum,“ segir Þorsteinn.