Ekki er allur af­gangur eins

Ríkisstjórnin birti frumvarp sitt til fjárlaga fyrir árið 2027 á dögunum. Þar er gert ráð fyrir 4,7 milljarða króna afgangi á ríkissjóði. Náist það markmið verður það í fyrsta sinn frá árinu 2018 sem ríkissjóður er rekinn með afgangi. Það eru góð tíðindi og full ástæða til þess stefna að hallalausum ríkisrekstri.

Góð markmið duga þó ekki ein og sér. Ekki síður skiptir máli hvaða leið er farin að settu marki. Í fjárlagafrumvarpinu er þannig bæði gert ráð fyrir umfangsmiklum aðhaldsaðgerðum og aukinni skattheimtu. Því er ástæða til að skoða hvað felst í hvoru tveggja.

Hversu mikil er hagræðingin í raun?

Í frumvarpinu er gert ráð fyrir 44 ma. kr. aðhaldsaðgerðum á útgjaldahlið ríkissjóðs. Við fyrstu sýn gefur sú fjárhæð til kynna töluvert aðhald í ríkisrekstrinum, eða sem nemur 2,6% af fyrirhuguðum 1.704 ma. kr. heildarútgjöldum ríkissjóðs árið 2027.

Þegar betur er að gáð felst þó verulegur hluti aðhaldsins í ráðstöfunum sem ekki fela í sér varanlega hagræðingu í ríkisrekstrinum. Um 19 milljarðar tengjast ónýttum fjárheimildum frá fyrri árum, meðal annars vegna uppbyggingar nýs Landspítala. Samdráttur þessara fjárveitinga er þannig bókhaldslegs eðlis frekar en að leiða til þess að umfang viðkomandi verkefna minnki að sama skapi.

Eftir standa um 26 milljarðar króna í öðrum aðhaldsaðgerðum, meðal annars almennri 1% niðurskurðarkröfu, 1% fækkun stöðugilda, hagræðingu í opinberum innkaupum, sameiningu stofnana og frestun eða niðurfellingu verkefna. Þessar aðgerðir eru enn að miklu leyti óútfærðar og því óljóst hve stór hluti þeirra mun skila varanlegum sparnaði í ríkisrekstrinum.

Skattahækkanir vega þungt

Á sama tíma og ríkisstjórnin boðar 26 milljarða króna hagræðingaraðgerðir nema fyrirhugaðar skattahækkanir 34 milljörðum króna. Hækkanirnar eru tíu talsins í ár og þær má sjá á meðfylgjandi mynd.

Umfangsmiklar breytingar eru meðal annars fyrirhugaðar á skattlagningu ferðaþjónustu. Gert er ráð fyrir að gjaldtaka á ferðamannastöðum og hækkun virðisaukaskatts á viðskiptavini baðlóna skili ríkissjóði níu milljörðum króna. Til samanburðar nam hagnaður ferðaþjónustunnar í heild um 20 milljörðum króna árið 2024. Umfang fyrirhugaðrar skattheimtu er því verulegt í samhengi við afkomu greinar sem enn er í uppbyggingarfasa.

Þá á hækkun bankaskatts að skila ríkissjóði um sex milljörðum króna. Skatturinn leggst á alla helstu banka landsins og hækkar þannig kostnað við bankastarfsemi almennt. Reikna má með að hluti kostnaðarins skili sér til viðskiptavina. Skatturinn leggst því ekki aðeins á bankana sjálfa heldur munu heimili og fyrirtæki einnig bera hluta hans í formi aukins fjármagnskostnaðar.

Framleiðniviðmið við útreikning skattleysis- og þrepamarka tekjuskatts verður jafnframt lækkað úr 1% í 0%. Við það hækka persónuafsláttur og skattleysismörk minna en ella og skattbyrði launafólks eykst sem mismuninum nemur. Áætlað er að breytingin skili ríkissjóði rúmum þremur milljörðum króna.

Við þetta bætast meðal annars hækkun krónutölugjalda, 16% hækkun kílómetragjalds, framlenging forvarnargjalds vegna eldsumbrota á Reykjanesi og lækkun endurgreiðsluhlutfalls virðisaukaskatts vegna vinnu við byggingu íbúðarhúsnæðis.

Skattahækkanir eru því veigamikill þáttur í áætlun ríkisstjórnarinnar um hallalausan rekstur. Á sama tíma felst verulegur hluti aðhaldsaðgerða í breyttri ráðstöfun fjárheimilda fremur en varanlegri lækkun rekstrarkostnaðar.

Samsetning aðhaldsins skiptir máli

Ekki skiptir aðeins máli hversu miklu aðhaldi er beitt heldur einnig hvernig það er útfært. Skattahækkanir og lækkun ríkisútgjalda geta haft ólík áhrif á heimili, fyrirtæki og efnahagslífið í heild.

Þetta skiptir ekki síst máli nú þegar merki eru um kólnun í hagkerfinu. Í ágústspá Seðlabankans var hagvaxtarspáin fyrir árið 2026 lækkuð í 1,4%, meðal annars vegna þess að einkaneysla hafði gefið meira eftir en áður var talið. Jafnframt hafa flestir mælikvarðar bent til aukins slaka á vinnumarkaði. Slík þróun getur veikt afkomu ríkissjóðs með minni skatttekjum og auknum útgjöldum.

Auknar álögur geta dregið úr ráðstöfunartekjum heimila og þrengt að svigrúmi fyrirtækja til fjárfestinga og atvinnusköpunar. Sumar skattabreytingar hafa jafnframt bein áhrif á verðlag. Hækkanir krónutölugjalda eru til dæmis taldar hækka vísitölu neysluverðs um 0,28%, sem hefur jafnframt áhrif á höfuðstól verðtryggðra lána og getur haft áhrif á launa- og verðmyndun.

Útgjaldaaðhald getur vissulega einnig dregið úr eftirspurn í hagkerfinu. Efnahagsleg áhrif fjárlaga ráðast því ekki aðeins af því hvort gripið er til skattahækkana eða útgjaldalækkana, heldur hvaða skattar eru hækkaðir og hvaða útgjöld eru lækkuð. Varanleg hagræðing sem dregur úr kostnaði án þess að skerða þjónustu hefur til að mynda önnur áhrif en almennur niðurskurður eða frestun arðbærra fjárfestinga.

Ekki er allur afgangur eins

Tækifærin til hagræðingar skortir ekki. Í upphafi kjörtímabilsins efndi ríkisstjórnin til umfangsmikils samráðs um hagræðingu í ríkisrekstri. Alls bárust um 4.000 umsagnir með yfir 10.000 tillögum um hvernig mætti fara betur með skattfé. Viðskiptaráð lagði fram 60 aðgerðir sem gætu samkvæmt mati ráðsins bætt árlega afkomu ríkissjóðs um rúmlega 120 milljarða króna, meðal annars með breytingum á starfsmannahaldi, sameiningum stofnana, endurskoðun verkefna og sölu ríkiseigna til niðurgreiðslu skulda.

Ríkisstjórnin ætti því að draga úr fyrirhuguðum skattahækkunum og leggja þess í stað meiri áherslu á að fylgja hagræðingarverkefni sínu eftir. Nú þegar hægir á hagkerfinu er sérstaklega mikilvægt að nýta þau tækifæri sem þegar hafa verið kortlögð og leita enn frekari leiða til að reka ríkið með hagkvæmari hætti, fremur en að auka álögur á heimili og fyrirtæki.

Það er ástæða til að fagna því ef ríkissjóður skilar loks afgangi. En ekki er allur afgangur eins.

Höfundur er hagfræðingur á málefnasviði Viðskiptaráðs.