Aðildar­viðræður eru ekki upp­lýsinga­leit heldur undir­búningur að aðild

Í umræðunni fyrir þjóðaratkvæðagreiðsluna 29. ágúst hefur aftur og aftur verið haldið fram að ekki sé verið að kjósa um aðild að Evrópusambandinu heldur aðeins um að hefja viðræður til þess að „sjá hvað sé í boði“ eða „kíkja í pakkann“. Hugmyndin er sú að samningaviðræður séu fyrst og fremst leið til að afla upplýsinga og að þjóðin geti síðan tekið endanlega afstöðu þegar samningur liggur fyrir.

Þessi framsetning hljómar skynsamlega við fyrstu sýn. Þegar stór ákvörðun er fyrir höndum er eðlilegt að fólk vilji sem mestar upplýsingar áður en það tekur afstöðu. Vandinn er hins vegar sá að líkingin um að „kíkja í pakkann“ gefur til kynna að hér sé um að ræða eitthvað óþekkt sem ekki verði metið fyrr en viðræður hefjast. Það er einfaldlega ekki rétt.

Við vitum ekki hvernig hugsanlegur aðildarsamningur myndi líta út. Enginn getur sagt fyrirfram hver niðurstaða samningaviðræðna yrði eða hvaða sérlausnir eða undanþágur kynnu að fást í einstökum málum. En það er allt önnur spurning en sú hvort við vitum hvað aðildarferlið sjálft felur í sér. Um það liggja nefnilega þegar fyrir umfangsmikil gögn og reynsla.

Ísland hefur áður farið í gegnum þetta ferli. Fyrir liggja samningsrammi Íslands frá 2010, rýniskýrslur og framvinduskýrslur Evrópusambandsins, ásamt ítarlegum gögnum um hvernig sambandið framkvæmir stækkunarstefnu sína. Þar er að finna skýrar lýsingar á því hvernig regluverk umsóknarríkis er borið saman við regluverk sambandsins, hvernig staða einstakra málaflokka er metin og hvernig undirbúningi fyrir aðild er háttað. Það er því ekki svo að Íslendingar standi frammi fyrir lokuðum kassa sem enginn hafi áður opnað. Þvert á móti liggur megininntak ferlisins fyrir öllum sem vilja kynna sér málið.

Það sem mér finnst oft gleymast í umræðunni er að aðildarviðræður eru ekki hlutlaust rannsóknarverkefni. Þær eru ekki sambærilegar við það að skipa nefnd til að skoða kosti og galla ákveðinnar stefnu. Aðildarviðræður eru formlegt aðildarferli. Markmið þeirra er ekki að komast að því hvort Evrópusambandið sé til eða hvað það stendur fyrir. Markmið þeirra er að undirbúa umsóknarríki fyrir mögulega aðild. Það er einmitt þess vegna sem ferlið snýst ekki fyrst og fremst um að afla upplýsinga heldur um að meta og undirbúa hvernig umsóknarríkið geti uppfyllt skilyrði aðildar.

Það sést raunar best á því hvernig ferlið er skipulagt. Þar er fjallað um rýni á löggjöf, mat á stjórnsýslugetu, undirbúning innleiðingar, framvindu í einstökum köflum og getu ríkisins til að uppfylla þær skuldbindingar sem aðild fylgja. Hvort menn telja það æskilegt eða ekki er auðvitað pólitískt álitamál. En það breytir ekki eðli verkefnisins. Aðildarviðræður eru ekki hlutlaus upplýsingaleit heldur skipulagt undirbúningsferli að mögulegri aðild

Þess vegna finnst mér rangt að setja umræðuna fram eins og valið standi á milli upplýsinga og vanþekkingar. Upplýsingarnar eru fyrir hendi. Við vitum nú þegar að stórir málaflokkar eins og sjávarútvegur, landbúnaður, tollabandalag Evrópusambandsins og sameiginleg viðskiptastefna sambandsins standa utan EES-samningsins. Við vitum einnig að aðild að Evrópusambandinu felur samkvæmt grundvallarreglum sambandsins í sér að aðildarríki taki á sig þær skyldur og réttindi sem fylgja aðildinni. Um þetta eru ekki skiptar skoðanir vegna þess að þetta er einfaldlega lýsing á því hvernig kerfið virkar.

Auðvitað breytir þetta ekki því að þjóðaratkvæðagreiðsla og ákvörðun Alþingis yrðu nauðsynleg áður en aðild kæmist nokkru sinni til framkvæmdar. Enginn heldur því fram að Ísland verði sjálfkrafa aðili að Evrópusambandinu við upphaf viðræðna. En það breytir heldur ekki hinu að þegar ákveðið er að hefja aðildarviðræður er jafnframt ákveðið að ráðast í umfangsmikið verkefni sem hefur skýrt markmið og krefst verulegrar vinnu af hálfu stjórnsýslu og sérfræðinga.

Raunverulegi ágreiningurinn snýst því ekki um það hvort upplýsingar skorti. Hann snýst um það hvort æskilegt sé að hefja ferli sem hefur það yfirlýsta markmið að undirbúa Ísland fyrir aðild að Evrópusambandinu.

Fólk getur komist að ólíkri niðurstöðu um þá spurningu og það er eðlilegt. Sumir telja slíka vegferð þjóna hagsmunum Íslands. Aðrir telja að hún geri það ekki. En umræðan verður heiðarlegri ef við lýsum henni eins og hún er.

Það gleymist líka oft að ákvörðunin um að hefja aðildarviðræður er ekki kostnaðarlaus, jafnvel þótt þjóðin hafni síðar aðildarsamningi. Viðræðurnar sjálfar eru umfangsmikið verkefni sem krefst sérfræðinga, samningahópa, vinnu ráðuneyta og stofnana og verulegra fjárveitinga. Samkvæmt mati sem stjórnvöld hafa kynnt gæti endurupptaka viðræðna kostað um 1,9 milljarða króna á einu og hálfu til tveimur árum, þótt slíkar áætlanir séu vissulega háðar óvissu.

Ekki síður skiptir máli að stjórnsýslan hefur takmarkaðan mannafla. Þegar hundruð verkefna bíða úrlausnar á sviði húsnæðismála, heilbrigðisþjónustu, orkumála, innviða og efnahagsmála felur ákvörðun um að hefja aðildarviðræður jafnframt í sér ákvörðun um hvernig forgangsraða eigi tíma, sérfræðiþekkingu og fjármunum ríkisins. Það eitt er sjálfstætt pólitískt val, óháð því hvort Ísland gengur síðar í Evrópusambandið eða ekki.

Þegar kjósendur ganga að kjörborðinu eru þeir því ekki aðeins að taka afstöðu til hugsanlegrar aðildar í framtíðinni. Þeir eru einnig að taka afstöðu til þess hvort ráðast eigi strax í þetta verkefni, með þeim kostnaði, tíma og forgangsröðun sem því fylgir.

Það er grundvallarmunur á því að afla upplýsinga og því að hefja verkefni. Aðildarviðræður eru ekki bara samtal. Þær eru verkefni. Þær kosta fé. Þær krefjast sérfræðinga. Þær taka tíma. Og þær beina athygli stjórnvalda að einu meginmarkmiði: að undirbúa Ísland fyrir mögulega aðild að Evrópusambandinu.

Höfundur er lögmaður.