Ef við erum öll al­manna­varnir – hver fer þá með for­ræðið?

Nú þegar Alþingi fjallar um frumvarp að nýjum heildarlögum um almannavarnir gefst sjaldgæft tækifæri til að endurskoða ekki aðeins innihald laganna heldur sjálft stjórnskipulag og umgjörð málaflokksins. Slík endurskoðun skiptir máli, því almannavarnir eru ein af grunnstoðum öryggis í samfélaginu.

Verkefni almannavarna eru víðtæk, langvinn og snúa að samfélaginu í heild – ekki aðeins að bráðaviðbrögðum og lögregluaðgerðum. Því er eðlilegt að þær heyri undir sjálfstæða borgaralega stofnun, eins og tíðkast á Norðurlöndum, en ekki deild innan embættis ríkislögreglustjóra. Þessi víðtæku verkefni kalla á heildræna þekkingu og þar stendur Ísland samanburðarþjóðunum að baki.

Almannavarnir eru meira en viðbragðskerfi. Þær ná yfir forvarnir, áhættugreiningu, vernd mikilvægra innviða, samhæfingu ólíkra aðila og endurreisn samfélaga eftir áföll. Þessi verkefni kalla á þverfaglega þekkingu, skilvirkt samstarf og fyrirkomulag þar sem samfella og góð yfirsýn ríkir. Í almannavarnaástandi þarf að tengja saman viðbragðsaðila, stjórnvöld, sveitarfélög, heilbrigðiskerfi, félagasamtök og almenning. Þetta er í eðli sínu samhæfingarverkefni þar sem traust, skýr hlutverk og jafnræði milli aðila skipta sköpum.

Í frumvarpinu sem nú er til umfjöllunar er margt til bóta. Hugtök eru skýrari og lögð er aukin áhersla á forvarnir, viðbúnað, áhættumat og endurreisn. Það er mikilvægt framfaraskref. Frumvarpið gerir þó jafnframt ráð fyrir að núverandi fyrirkomulag haldist óbreytt, þar sem forræði almannavarna er áfram hjá ríkislögreglustjóra. Sú niðurstaða virðist að mestu tekin sem gefin, í stað þess að nálgast hana sem grundvallarspurningu sem krefst sjálfstæðrar, gagnrýninnar og rökstuddrar umræðu. Sú umræða þarf að snúast um hvort sú skipan tryggi nauðsynlega þverfaglega þekkingu og stefnumótun, bestu mögulegu samhæfingu, jafnræði og trúverðugleika. Jafnframt er tímabært að endurmeta forsendur þeirra breytinga sem gerðar voru 2003: hvort þau rök sem þá lágu til grundvallar eigi enn við og hvort þau standist kröfur samtímans um fagmennsku, samhæfingu og traust.

Að óbreyttu er gert ráð fyrir að sama embætti sé miðlægur samhæfingaraðili, framkvæmdaraðili með þvingunarheimildir og jafnframt sá aðili sem rýnir aðgerðir eftir á. Það fyrirkomulag vekur eðlilegar spurningar. Samhæfing í almannavörnum snýst ekki um yfirboð heldur um jafnvægi, traust og samvinnu milli ólíkra aðila. Hún krefst þess að allir aðilar upplifi sig sem þátttakendur – sem almannavarnir.

Það er ekki til að auka gagnsæi og trúverðugleika að sami aðili beri ábyrgð á aðgerðum, rýni þær og hafi eftirlitsskyldu gagnvart öðrum. Sú meginregla að enginn sé dómari í eigin sök á ekki síður við í almannavörnum en annars staðar. Ef markmiðið er að læra af áföllum og bæta kerfið þarf rýni að vera sjálfstæð. Ný skýrsla rannsóknarnefndar Alþingis um snjóflóðið í Súðavík 1995 getur talist góð fyrirmynd um slíka rýni.

Reynsla nágrannalanda styður þessa nálgun. Í Noregi, Svíþjóð, Danmörku og Finnlandi eru almannavarnir leiddar af borgaralegum, sérhæfðum stofnunum undir ráðuneytum. Þar er lögreglan mikilvægur þátttakandi með skýrt hlutverk en ekki kerfislegur „eigandi“ málaflokksins. Þessi skipan endurspeglar að almannavarnir snúast um samfélagið allt en hverfast ekki um eina stofnun.

Rök fyrir núverandi fyrirkomulagi á Íslandi byggja meðal annars á því að lögreglan hafi skýrar heimildir og skipulag í neyð. Þetta eru réttmæt rök – en það breytir ekki því að þessar heimildir fylgja lögreglunni óháð því hvar almannavarnir eru staðsettar. Spurningin er ekki hvort lögreglan eigi að gegna lykilhlutverki, heldur hvort hún eigi að stýra öllum verkefnum málaflokksins.

Verkefni almannavarna eru að stórum hluta langtímaverkefni: endurreisn samfélaga, vernd innviða, fræðsla og samskipti við almenning og stuðningur við fólk í viðkvæmri stöðu. Þessi verkefni kalla á aðra nálgun en hefðbundin löggæsla og krefjast breiðrar samhæfingar þar sem sjónarmið samfélagsins vega þungt.

Staða almennings er grundvallaratriði. Í framhaldi af neyðarviðbragði vegna almannavarnaástands verður fólk, ekki síst þolendur náttúruhamfara, oftar en ekki að viðfangsefni aðgerða fremur en virkir þátttakendur í ákvörðunum um eigin hag – reynsla síðustu áratuga ber það með sér. Eftir því sem lengra líður frá atburði eykst þörf fyrir samtal, traust og stuðning. Þau verkefni sem eiga að mæta þessari þörf rúmast síður innan núverandi fyrirkomulags og lenda því oftar en ekki í skugganum af öðrum verkefnum. Slík nálgun fellur illa að markmiðum almannavarna en betur að kerfi sem er fyrst og fremst hannað fyrir skipan og stjórn, ekki samfélagslega endurreisn.

Þegar Almannavarnir ríkisins voru lagðar niður 2003 og málaflokkurinn færður undir ríkislögreglustjóra urðu almannavarnir hluti af stærra deildarskiptu löggæsluembætti. Fjárheimildir til almannavarna hurfu inn í heildarfjármögnun embættisins þar sem deildir kepptu um fjármagn og athygli. Margir töldu að sjálfstæði og óhæði almannavarna myndi hverfa við þessar breytingar. Það var ekki alveg úr lausu lofti gripið þótt jákvæðar breytingar og viðbætur við lögin hafi átt sér stað 2008.

Frumvarpið er að mörgu leyti skref fram á við en nú er lag að huga að heildarmyndinni. Áður en það verður að lögum er rétt að taka afstöðu til þessa grundvallaratriðis: hvort almannavarnir eigi að vera sjálfstæð borgaraleg stoð samfélagsins – eða áfram hluti af löggæslunni.

Höfundur er framkvæmdastjóri Neyðarlínunnar ohf.