Í grein sinni um „stórkaup og stórsölu á landsréttindum“ í DV 5. mars 2026 heldur Þorsteinn Pálsson því fram að saga Íslands sýni að áhyggjur af því að missa fullveldi og auðlindir hafi ítrekað reynst ástæðulausar þegar þjóðin hefur tekið þátt í alþjóðlegu samstarfi. Af þeirri reynslu leiði að næsta skref – aðild að Evrópusambandinu – sé eðlilegt framhald þeirrar þróunar.
Sú ályktun stenst þó engan veginn þegar sagan er skoðuð í heild og í lengra samhengi. Þá kemur í ljós að kjarnaspurning íslenskrar stjórnmála- og efnahagssögu hefur ekki fyrst og fremst snúist um það hvort Ísland eigi að eiga samskipti við aðrar þjóðir. Um það þarf í sjálfu sér ekki að deila. Hún hefur snúist um hver skuli fara með ákvörðunarvaldið í þeim samskiptum. Skoðum nokkur dæmi.
Spurningin sem lögð var fyrir konung árið 1795
Spurningin um ákvörðunarvaldið kom skýrt fram í hinni svonefndu Almennu bænaskrá árið 1795. („Islands almindelige Ansøgning til Kongen om udvidede Handels-Friheder m.v.”). Þá sendu nær allir sýslumenn og prófastar landsins Danakonungi bænaskrá þar sem þeir kvörtuðu yfir því að sú „fríhöndlun“ sem tók við af einokunarversluninni 1787 hefði í framkvæmd þróast í nýtt einokunarkerfi. („Den Frihandel, som blev lovet, har i Virkeligheden forvandlet sig til den værste Monopol “).
Íslendingar máttu vissulega kaupa innflutta vöru á uppsprengdu verði og selja afurðir sínar á undirverði til erlendra kaupmanna sem störfuðu í skjóli krúnunnar og höfðu aðgang að verslunarstöðum, skipum, fjármagni og mörkuðum. Í bænaskjalinu voru kaupmenn einnig sakaðir um viktarsvindl og annað misferli. Landsmenn höfðu hvorki eigin skip né sjálfstæðan aðgang að erlendum mörkuðum og skorti burði til að stunda utanríkisviðskipti á eigin vegum. Verslunin var sögð „frjáls“ en það var aðeins að nafninu til.
Kjarnaspurning íslenskrar stjórnmála- og efnahagssögu hefur ekki fyrst og fremst snúist um það hvort Ísland eigi að eiga samskipti við aðrar þjóðir. Um það þarf í sjálfu sér ekki að deila.
Kjarni bænaskrárinnar var krafa um beinan aðgang að viðskiptum við aðrar þjóðir án danskra milliliða sem réðu ferðinni og héldu þjóðinni í fátæktargildru eins og bent var á í bænaskránni. Þar var jafnframt minnt á að frjáls viðskipti væru náttúrlegur réttur þegnanna og nauðsynleg forsenda þess að land og þjóð gætu dafnað. Bænaskránni var samt ekki beint gegn konungsvaldinu sem slíku heldur gegn þeim kaupmönnum sem höfðu náð að hafa áhrif á stjórnvöld og nýta sér vernd krúnunnar til eigin hagsbóta. Í skránni var þetta orðað þannig að „selvisk Interesse og indsmigrende Smiger have haft lettere Adgang til Tronen end Sandhed og Landets sande Tarv“— að eiginhagsmunir og smjaður hefðu átt greiðari leið að hásætinu en sannleikurinn og velferð landsins. Aðstandendurhennar leituðu því ásjár konungs til að rétta hlut landsmanna gagnvart því kerfi sem þeir töldu ranglátt og skaðlegt.
Konungur hafnaði erindinu tveimur árum síðar 1797, áminnti aðstandendur bænaskrárinnar fyrir óskammfeilnina og sagði verslunina eins frjálsa og “öryggi ríkisins” leyfði. En spurningin sem embættismennirnir lögðu fram lifði áfram í hugum landsmanna.
Verslunarfrelsið og pólitískt frelsi
Á fyrri hluta 19. aldar varð verslunarfrelsi eitt helsta baráttumál Íslendinga. Þótt ákveðin rýmkun ætti sér stað 1816 og erlendum skipum væri leyft að versla á ákveðnum stöðum þá var sú verslun í reynd útilokuð vegna strangra skilyrða og hárra tolla. Þegar Alþingi var loks endurreist 1845 bárust því fjölmargar bænaskrár úr öllum landshlutum þar sem krafist var frelsis til viðskipta við útlönd.
Jón Sigurðsson setti þessa hugsun fram með skýrum hætti árið 1851 þegar hann sagði: „aldrei fáum við pólitískt frelsi fyrr en verslunin hefir verið laus nokkur ár. “
Verslunarfrelsi var loks lögfest árið 1855 en það fól ekki í sér samruna við önnur ríki eða sameiginlega viðskiptastefnu. Það fól einfaldlega í sér að hindranir voru afnumdar og erlendum skipum heimilað að sigla til landsins. Íslendingar gátu loks átt bein viðskipti við aðrar þjóðir en Dani.
Áhrifin létu ekki á sér standa. Útflutningsverð á íslenskum afurðum hækkaði, siglingum fjölgaði og íslenskir kaupmenn og síðar kaupfélög náðu fótfestu. Verslunarfrelsið varð þannig efnahagsleg undirstaða heimastjórnar 1904 og síðar fullveldisins 1918.
Auðlindirnar og fullveldið
Sama grundvallarhugsun birtist síðar í auðlindamálum.
Þegar erlendir fjárfestar sýndu áhuga á íslenskum fossum um aldamótin 1900 brást Alþingi við með fossalögum árið 1907 sem takmörkuðu verulega eignarhald útlendinga á fossum og heimiluðu þeim aðeins tímabundin afnotaréttindi og síðar vatnalögum 1923. Markmiðið var ekki að útiloka samstarf við aðra heldur að tryggja að yfirráð yfir orkulindum landsins yrðu áfram í íslenskum höndum. Um þetta var breið samstaða meðal þjóðarinnar.
Umræðan um fossana varð ekki til í tómarúmi. Hún var framhald af áratuga reynslu þjóðarinnar af verslunarkerfum þar sem aðrir fóru með ákvörðunarvald yfir efnahagslegum lífskjörum landsmanna.
Áhyggjur af erlendum yfirráðum yfir fossum voru ekki ástæðulausar. Á þessum árum sóttu erlendir fjárfestar markvisst eftir réttindum til virkjunar stórra fossa á Íslandi. Fossalögin 1907 og sú löggjöf sem fylgdi í kjölfarið voru bein viðbrögð við þeirri þróun. Þau endurspegluðu þá pólitísku niðurstöðu að náttúruauðlindir landsins skyldu vera undir íslenskum yfirráðum, jafnvel þótt nýting þeirra færi fram í samstarfi við erlenda aðila.
Þessi þróun var ekki bundin við Ísland. Á sama tíma voru fossar víða um Evrópu – sérstaklega í Noregi – keyptir upp af erlendum fjárfestum sem vildu nýta vatnsorku til raforkuframleiðslu fyrir orkufrekan iðnað. Þýsk og bresk fyrirtæki voru þar meðal helstu aðila. Áhugi erlendra fjárfesta á íslenskum fossum var vel þekktur og olli einnig áhyggjum hjá dönskum stjórnvöldum sem óttuðust að stór erlend iðnfyrirtæki gætu náð yfirráðum yfir orkulindum landsins. Fossalögin 1907 voru hluti af víðtækari norrænum viðbrögðum við þessari þróun og sýna að áhyggjur samtímans af yfirráðum útlendinga yfir vatnsafli voru byggðar á raunverulegum aðstæðum en ekki misskilningi eða óraunsæjum ótta.
Þegar Þorsteinn Pálsson vísar til umræðunnar um sambandslögin 1918 sem dæmi um að áhyggjur um auðlindir hafi reynst ástæðulausar er nauðsynlegt að hafa framangreint samhengi í huga. Umræðan um fossana varð ekki til í tómarúmi. Hún var framhald af áratuga reynslu þjóðarinnar af verslunarkerfum þar sem aðrir fóru með ákvörðunarvald yfir efnahagslegum lífskjörum landsmanna. Íslensk stjórnmál um aldamótin 1900 mótuðust af þeirri grundvallarhugmynd að efnahagslegt sjálfstæði og pólitískt sjálfstæði væru samofin og sú hugsun hefur verið ráðandi í sjálfstæðisbaráttu þjóðarinnar allar götur síðan.
Á miðri 20. öld birtist þessi hugsun aftur í landhelgisbaráttunni. Útfærsla fiskveiðilögsögunnar í 12, 50 og loks 200 mílur var ekki aðeins spurning um viðskipti og nýtingu heldur um það hver hefði rétt til að ráða yfir auðlindunum. Í þeirri baráttu stóð Ísland í hörðum átökum við náin bandalagsríki. Landið hafnaði lögsögu Alþjóðadómstólsins í Haag ogsendi ekki fulltrúa til að halda uppi vörnum fyrir dómstólnum. Þess í stað var byggt á eigin löggjöf og stjórnskipulegum rétti fullvalda ríkis til að ákveða nýtingu auðlinda innan eigin lögsögu. Á endanum hlaut sú stefna alþjóðlega viðurkenningu.
Þessi reynsla sýnir einnig takmörk þeirrar sögutúlkunar sem byggir á því að samstarf við bandalagsríki útiloki árekstra um þjóðarhagsmuni. Í landhelgisdeilunum stóð Ísland gegn Bretlandi og Vestur-Þýskalandi – ríkjum sem voru jafnframt nánir bandamenn Íslands í NATO. Fullveldið var þar ekki aðeins formlegt hugtak heldur raunverulegt stjórntæki sem gerði íslenskum stjórnvöldum kleift að taka ákvarðanir um eigin auðlindir þrátt fyrir andstöðu öflugri ríkja.
Sagan sýnir þannig ótvírætt að samstarf við aðrar þjóðir hefur aldrei útilokað að Ísland verji grundvallarhagsmuni sína með eigin ákvörðunum og framgöngu þegar nauðsyn krefur.
Samstarf er ekki samruni
Í framangreindu ljósi verður greinarmunurinn á samstarfi og samruna mjög skýr.
Í gegnum NATO hefur Ísland tekið þátt í varnarsamstarfi. Með EFTA og síðar EES hefur landið fengið aðgang að sameiginlegum markaði Evrópu. Í öllum þessum tilvikum hefur Ísland tekið þátt í víðtæku alþjóðlegu samstarfi og jafnframt hefur landið ávallt haldið endanlegu ákvörðunarvaldi um eigin stefnu.
Þessi reynsla sýnir einnig takmörk þeirrar sögutúlkunar sem byggir á því að samstarf við bandalagsríki útiloki árekstra um þjóðarhagsmuni.
Þetta atriði er lykillinn að því að meta þau sögulegu dæmi sem Þorsteinn Pálsson nefnir í grein sinni í DV sem vitnað var til hér að framan. NATO er varnarsamstarf fullvalda ríkja þar sem hvert ríki heldur eigin stjórnarskrárbundnu valdi. EFTA er fríverslunarsamstarf án yfirþjóðlegra valdheimilda. EES-samningurinn veitir aðgang að innri markaði Evrópu en Ísland stendur samt utan tollabandalagsins og heldur sjálfstæðu samningsvaldi í viðskiptum við önnur ríki í gegnum EFTA. Í öllum þessum tilvikum er samstarfið byggt á samningum milli fullvalda ríkja sem halda endanlegu ákvörðunarvaldi yfir eigin stefnu.
Þegar dæmin sem Þorsteinn Pálsson velur í grein sinni – NATO, EFTA og EES – eru skoðuð nánar kemur í ljós að þar er í öllum tilvikum um að ræða samstarf fullvalda ríkja sem halda áfram endanlegu ákvörðunarvaldi yfir eigin auðlindum, utanríkisstefnu og löggjöf. Hann nefnir á hinn bóginn ekki mikilvæg dæmi úr sögu íslenskrar utanríkis- og auðlindastefnu þar sem kostir fullveldisins komu einnig mjög vel í ljós. Þar má nefna landhelgisbaráttuna og sjálfstæða viðskiptasamninga við ríki í Austur-Evrópu t.d. við Sovétríkin, Pólland og Tékkóslóvakíu á tímum kalda stríðsins. Íslendingar keyptu þar meðal annars olíu og bifreiðar og seldu á móti fiskafurðir, sem skapaði mikilvægt mótvægi við hefðbundna markaði í Vestur-Evrópu. Í þessum tilvikum var fullveldið forsenda þess að Ísland gat tekið ákvarðanir sem féllu ekki endilega að stefnu og vilja stærri og voldugri ríkja sem við áttum í samstarfi við.
Aðild að Evrópusambandinu er allt annars eðlis. Samkvæmt sáttmálum sambandsins fer Evrópusambandið með sameiginlega viðskiptastefnu aðildarríkjanna. Samningar við önnur ríki eru gerðir af sambandinu fyrir þeirra hönd. Að sama skapi er peningastefna mótuð af Seðlabanka Evrópu fyrir þau ríki sem taka þátt í myntbandalaginu (nú 20 af 27).
Þegar saga Íslands er skoðuð í samhengi við þau atriði sem nú eru rædd í tengslum við Evrópusambandið – einkum sameiginlega viðskiptastefnu sambandsins og mögulega þátttöku í myntbandalagi – verður ljóst að umræðan snýst í grunninn um sama atriði og áður. Spurningin hefur aldrei verið hvort Ísland eigi að eiga samskipti við aðrar þjóðir. Slík samskipti eru þegar víðtæk og djúp. Spurningin er hvort Íslendingar vilja framselja endanlegt ákvörðunarvald á þessum sviðum til yfirþjóðlegrar stofnunar.
Spurningin frá 1795 lifir enn
Saga Íslands sýnir að rétturinn til að ráða eigin málum var ekki sjálfgefinn. Hann vannst í áföngum – frá bænaskránni 1795 til verslunarfrelsis 1855, frá baráttunni um fossana til sigranna í landhelgismálum 1958, 1972 og 1976.
Samstarf við aðrar þjóðir er nauðsynlegt en samruni við yfirþjóðlegt vald er allt annar handleggur. Reynsla sögunnar bendir eindregið til þess að áhyggjur af fullveldi þjóðarinnar hafi ekki alltaf verið ástæðulausar.
Þessi saga snýst ekki um einangrun heldur um sjálfstæða þátttöku í alþjóðasamfélaginu á eigin forsendum. Ísland hefur þannig tekið virkan þátt í víðtæku alþjóðlegu samstarfi, svo sem í EFTA og síðar í gegnum EES-samninginn, án þess að framselja endanlegt ákvörðunarvald yfir eigin auðlindum og grundvallarstefnu ríkisins.
Álitaefnið er því ekki hvort Ísland eigi að eiga samskipti við aðrar þjóðir, heldur hver skuli fara með ákvörðunarvaldið í þeim samskiptum. Spurningin sem lögð var fram árið 1795 lifir því enn. Samstarf við aðrar þjóðir er nauðsynlegt en samruni við yfirþjóðlegt vald er allt annar handleggur. Reynsla sögunnar bendir eindregið til þess að áhyggjur af fullveldi þjóðarinnar hafi ekki alltaf verið ástæðulausar – heldur miklu fremur að einmitt þær áhyggjur hafi knúið fram ákvarðanir sem tryggðu sjálfstæði Íslands. Það á til dæmis við um ákvörðun Alþingis um að taka konungsvald og utanríkismál í eigin hendur 1940, ákvörðun um aðild að NATO 1949, varnarsamning við Bandaríkin 1951 og ákvarðanir um útfærslur landhelginnar 1958, 1972 og 1976.
Höfundur er hæstaréttarlögmaður.
