Stefnumótun og áætlanagerð í opinberum rekstri

Stefnumótun og áætlanagerð er viðamikill þáttur í allri starfsemi hins opinbera, hvort sem er í ráðuneytum, hjá stofnunum eða í sveitarfélögum. Stefnumótun og áætlanagerð einskorðast þó ekki við opinbera geirann heldur er um að ræða lykilþátt í starfsemi einkageirans. Innan opinbera geirans er stefnum og áætlunum ætlað að leiða almannafé að almannahag með markvissri framkvæmd þeirra verkefna og aðgerða sem kveðið er á um.

Skortur á skipulagiHér á landi voru stefnur og áætlanir innan ráðuneyta unnar áratugum saman með svipuðum hætti. Greina má verulegar breytingar um miðjan tíunda áratug síðustu aldar með tilkomu stefnu um nýskipan í ríkisrekstri. Við það fjölgaði til muna stefnum og áætlunum í opinbera geiranum. Ekki einskorðaðist þessi þróun við Ísland heldur mátti sjá svipaða þróun í nágrannalöndum okkar. Meginbreytingin fólst í því að stefnur og áætlanir takmörkuðust ekki lengur við stóra málaflokka eins og framkvæmdir, menntamál eða atvinnumál, heldur mátti sjá æ fleiri stefnur og áætlanir um tiltekin verkefni, eins og innkaupastefnu, útvistunarstefnu, mannréttindaáætlun, ferðamálaáætlun, löggæsluáætlun o.s.frv. Þessi þróun var að mörgu leyti óhjákvæmileg. Þrátt fyrir þessa fjölgun hefur lítil samvinna verið milli þeirra sem koma að mótun stefna og gerð áætlana hjá hinu opinbera. Fyrir vikið stendur stjórnsýslan nú uppi með aragrúa af stefnum og áætlunum með mismunandi skipulagi, aðferðafræði, verklagi við samráð, skilgreiningar á framkvæmd, eftirfylgni o.s.frv. Þetta væri í sjálfu sér ekki vandamál ef stjórnsýslan hefði skýra yfirsýn og væri með skipulag til staðar um þetta ferli eins og finna má í ýmsum nágrannalöndum, en svo er ekki.

Greining á stefnu og áætlunumStefnur og áætlanir ríkisins eru vel yfir 100 talsins og teljast þá ekki með lög eða reglur sem kunna að fela í sér stefnu stjórnvalda á hverjum tíma. Hér er eingöngu átt við skjöl ríkisins sem bera heitið stefna eða áætlun eða þar sem fram kemur mjög skýrt í texta að um sé að ræða stefnu. Núverandi ríkisstjórn samþykkti í desember 2010 stefnumörkunina Ísland 2020. Eitt af verkefnum Íslands 2020 er að einfalda, fækka og samþætta helstu stefnur og áætlanir sem ráðuneyti og stofnanir hafa sett fram á síðastliðnum árum. Sú vinna er hafin og hefur m.a. verið gerð ítarleg greining á ellefu stefnum og áætlunum með það að leiðarljósi að greina styrkleika og veikleika í íslenskri stefnumótun. Nota á niðurstöður úr greiningunni til að vinna heildstæðar tillögur að breyttu skipulagi og verklagi fyrir stefnumótun og áætlanagerð innan stjórnsýslunnar.

Hver stefna og áætlun var greind út frá því hvort 18 þættir (greiningarskapalón) væru til staðar, að öllu leyti, að hluta til eða ekki. Heildargreiningin tók því til 198 greiningarþátta. Af þeim voru 108 til staðar (55%), 52 voru að hluta til staðar (26%) og 38 voru ekki til staðar (19%). Greiningin leiddi í ljós að styrkleiki íslensku stjórnsýslunnar við stefnumótun fælist annars vegar í undirbúningi, eins og greiningu og rannsóknum og setningu markmiða. Veikleiki stjórnsýslunnar felst hins vegar í að stefnur og áætlanir eru sjaldnast fjármagnaðar, framkvæmd er ófullnægjandi og eftirfylgni og mat er takmarkað. Greiningin leiddi það í ljós að stefnur og áætlanir ríkisins segja til um hvað þær ætla að gera en gera ekki það sem þær segja.

Samhæfð stefnumótunStefnumótun og áætlanagerð innan ráðuneyta og stofnana þarf að bæta, sérstaklega þegar kemur að fjármögnun og framkvæmd. Ýmsar ástæður kunna að vera fyrir því af hverju stefnumótun er ekki betri en hún er innan Stjórnarráðsins. Í skýrslunni Samhent stjórnsýsla er bent á ýmsa þætti sem þarf að bæta innan stjórnsýslunnar svo að stefnumótun verði faglegri og betri. Fram kemur að hlutur stefnumótunar og áætlanagerðar í íslenskri stjórnsýslu er af flestum talinn minni en hann ætti að vera þar sem aðaláhersla ráðuneyta hvílir á eftirliti, frumvarpasmíð og því að takast á við aðsteðjandi viðfangsefni. Jafnframt er talið að þekkingu á skipulagi og vinnulagi við stefnumótun, áætlanagerð og verkefnastjórnun þurfi að bæta innan ráðuneytanna.

Í grein sem höfundar skrifuðu í nýjasta tölublað tímaritsins Stjórnmál og stjórnsýslu og birt var í lok júní, var nánar fjallað um greininguna og tillögur að breyttum vinnubrögðum við stefnumótun innan stjórnsýslunnar. Að mati höfunda endurspeglast þær breytingar sem nauðsynlegar eru á stefnumótunarferli stjórnsýslunnar í því að stefnur og áætlanir eru ekki notaðar markvisst sem verkstjórnartæki eins og þær ættu að vera. Til að takast á við meginvanda stefnumótunar í stjórnsýslunni, þ.e. ófullnægjandi framkvæmd, skort á tengingu við fjármuni og takmarkaða eftirfylgni, þá þarf að fækka stefnum og áætlunum svo að stjórnsýslan hreinlega ráði við verkefnið. Í framtíðinni væri æskilegt að stefnur yrðu færri, jafnvel ein í hverju ráðuneyti, með nokkrum markvissum áætlunum fyrir alla helstu málaflokka ráðuneytanna. Í þessum áætlunum væri síðan að finna verkefni og aðgerðir, með skilgreindum framkvæmda- og ábyrgðaraðilum, sérstaklega fjármagnaðar og samhæfðar aðgerðum í öðrum áætlunum.